Sentenza n. 3890/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

I proprietari di uno stabilimento balneare, titolari di un titolo edilizio in sanatoria relativo a più corpi di fabbrica, hanno impugnato l’ordinanza comunale di demolizione di opere edilizie realizzate abusivamente e la relazione tecnica richiamata nell’ordinanza. In primo grado hanno dedotto: violazione degli obblighi di comunicazione di avvio del procedimento; violazione della disciplina edilizia e paesaggistica, difetto di istruttoria, travisamento e difetto dei presupposti; erronea applicazione degli artt. 31 e 37 d.P.R. 380/2001; difetto di motivazione e contraddittorietà. Il TAR ha dichiarato il ricorso in parte improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, a seguito della demolizione di alcune opere, e in parte lo ha respinto. In appello sono stati dedotti quattro motivi: il primo relativo alla mancata comunicazione di avvio del procedimento; il secondo volto a estendere la declaratoria di sopravvenuto difetto di interesse a ulteriori opere asseritamente demolite; il terzo concernente l’erronea valutazione unitaria degli interventi edilizi, ritenuti dagli appellanti opere minori e di minimo impatto, non soggette a permesso di costruire o autorizzazione paesaggistica; il quarto relativo alla previsione dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale in caso di mancata ottemperanza all’ordine di demolizione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché l’ordine di demolizione di opere edilizie abusive costituisce espressione di attività amministrativa doverosa e vincolata; pertanto, non è necessaria la comunicazione di avvio del procedimento né il preavviso di rigetto. Il secondo motivo è stato respinto perché le ulteriori demolizioni documentate dagli appellanti erano successive alla sentenza di primo grado e non potevano essere valutate in appello; eventuali successivi provvedimenti comunali che non tenessero conto delle sopravvenienze avrebbero potuto essere autonomamente impugnati. Il terzo motivo è stato respinto applicando il principio della valutazione complessiva e non atomistica degli abusi: gli interventi edilizi funzionalmente collegati devono essere considerati unitariamente, non potendo essere artificiosamente parcellizzati per ridurne l’impatto. Nel caso concreto sussisteva un nesso funzionale tra le opere, realizzate in assenza dei necessari titoli edilizi e paesaggistici, in un’area sottoposta a tutela paesaggistica. La legittimità sostanziale delle opere avrebbe potuto essere fatta valere mediante un’istanza di sanatoria, ma non escludeva la loro abusività per difetto del preventivo titolo. Il quarto motivo è stato respinto perché l’acquisizione al patrimonio comunale costituisce conseguenza prevista dalla legge per l’inottemperanza all’ordine di demolizione; le relative censure riguardano la fase successiva, da attivarsi solo in caso di accertata mancata ottemperanza. Le spese di appello sono state poste a carico degli appellanti e liquidate in 3.000 euro, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento non è necessaria per l’adozione dell’ordine di demolizione di opere edilizie abusive, trattandosi di esercizio di attività amministrativa doverosa e vincolata.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non è necessario nel procedimento finalizzato all’adozione di un ordine di demolizione di opere abusive, avente natura vincolata.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La questione è richiamata dagli appellanti per sostenere che la disposizione non eliminerebbe l’obbligo di comunicazione di avvio nei procedimenti vincolati; il Consiglio di Stato decide tuttavia la censura sulla base della natura doverosa e vincolata del potere repressivo edilizio.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Costituisce la base dell’ordine di demolizione e disciplina la conseguenza dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale in caso di inottemperanza.

• art. 32, comma 3, d.P.R. 380/2001

  È richiamato nella ricostruzione della sentenza di primo grado per qualificare come variazioni essenziali gli interventi effettuati su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  Gli appellanti ne invocavano l’applicazione sostenendo che le opere fossero eseguibili in edilizia libera; il giudice ha escluso che la qualificazione atomistica delle singole opere potesse eludere la valutazione unitaria dell’intervento.

• artt. 149, 167 e 181 d.lgs. 42/2004

  Richiamati tra le disposizioni asseritamente violate con riferimento alla tutela paesaggistica dell’area e alla necessità dei relativi titoli.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di opere edilizie abusive è espressione di un’attività amministrativa doverosa e vincolata; per la sua adozione non sono necessarie la comunicazione di avvio del procedimento né il preavviso di rigetto.
• La valutazione dell’abuso edilizio deve essere complessiva e non atomistica quando le diverse opere presentano un intrinseco e oggettivo collegamento funzionale; non è consentito parcellizzare gli interventi per minimizzarne artificiosamente l’impatto sul territorio. La valutazione unitaria è esclusa soltanto in assenza di qualsiasi collegamento funzionale tra le opere.
• La circostanza che singole opere possano astrattamente qualificarsi come interventi minori o di edilizia libera non esclude l’abusività dell’intervento complessivamente considerato, quando le opere funzionalmente collegate incidano sull’assetto del territorio e siano state realizzate senza i necessari titoli edilizi o paesaggistici.
• La previsione dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale contenuta nell’ordine di demolizione costituisce una conseguenza legale dell’inottemperanza; le contestazioni relative all’acquisizione riguardano la fase successiva e non incidono, di regola, sulla legittimità dell’ordine demolitorio.

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