Sentenza n. 3980/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR che aveva parzialmente accolto il ricorso e i motivi aggiunti proposti da una società titolare di una concessione demaniale marittima per attività turistico-ricreative. La società aveva impugnato gli atti comunali di modifica degli elaborati del Piano Comunale delle Coste, di avvio delle procedure selettive per l'assegnazione di nuove concessioni demaniali marittime e, successivamente, gli atti di gara e di aggiudicazione, contestando in particolare la limitazione dell'affidamento diretto e temporaneo dell'area già oggetto della concessione originaria sino al 15 settembre 2025, anziché sino alla stipula dell'atto regolatore del nuovo rapporto concessorio. Il Comune ha dedotto: violazione del giudicato e del ne bis in idem rispetto alla precedente sentenza del Consiglio di Stato; omessa tempestiva impugnazione degli atti presupposti e acquiescenza della società; omessa notificazione del ricorso all'AGCM quale asserito controinteressato; acquiescenza al bando e agli atti presupposti; inapplicabilità della sopravvenuta disciplina del d.l. n. 131/2024, poiché la concessione non sarebbe stata in essere alla data rilevante; contrasto della disciplina sopravvenuta con il diritto dell'Unione europea e conseguente necessità di disapplicazione; in subordine, legittimità della limitazione dell'affidamento temporaneo al 15 settembre 2025. Il Consiglio di Stato ha ritenuto assorbente il motivo relativo alla legittimità della limitazione temporale disposta dal Comune.

La decisione

L'appello è stato accolto e la sentenza di primo grado è stata riformata nella parte impugnata. Il Consiglio di Stato ha interpretato gli artt. 3, comma 1, e 4, comma 7, della l. n. 118/2022, come modificati dal d.l. n. 131/2024, nel senso che il 30 settembre 2027 costituisce un termine massimo di efficacia delle concessioni in essere, funzionale alla programmazione e allo svolgimento delle gare, non un termine minimo o dilatorio. Le amministrazioni devono avviare le procedure selettive senza indugio e, una volta concluse le gare e resi disponibili i nuovi concessionari, possono disporre la cessazione anticipata delle concessioni prorogate, purché per il tempo strettamente necessario e con provvedimento motivato. Nel caso concreto, il Comune aveva già avviato e concluso la procedura selettiva e aveva limitato l'affidamento temporaneo ai concessionari uscenti sino al 15 settembre 2025, allo scopo di assicurare lo svolgimento della stagione balneare e le operazioni propedeutiche al subentro dei nuovi concessionari. Tale scelta è stata ritenuta non irragionevole né illogica e coerente con la finalità acceleratoria della disciplina e con il principio di concorrenza. L'art. 4, comma 7, della l. n. 118/2022 è stato ritenuto riferito alla legittimità dell'occupazione dell'area da parte del concessionario uscente fino alla stipula del nuovo atto concessorio, senza imporre la perdurante efficacia della precedente concessione né impedire la cessazione anticipata del rapporto quando il nuovo assetto concorrenziale sia pronto a operare. Il termine massimo del 30 settembre 2027 non può quindi essere invocato per ritardare l'assegnazione e l'avvio delle nuove concessioni. Il ricorso e i motivi aggiunti di primo grado sono stati respinti nelle parti oggetto di appello. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, l. 5 agosto 2022, n. 118

  continuano ad avere efficacia fino al 30 settembre 2027

  Il termine del 30 settembre 2027 è un limite massimo della proroga delle concessioni in essere, funzionale all'ordinata programmazione e allo svolgimento delle procedure di affidamento; non impedisce la cessazione anticipata del rapporto quando la gara sia stata conclusa e il nuovo concessionario sia pronto a subentrare.

• art. 4, comma 3, l. 5 agosto 2022, n. 118

  avvia la procedura di affidamento almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio; ... in ogni caso entro il 30 giugno 2027

  La disposizione impone alle amministrazioni di avviare tempestivamente le gare e conferma la natura acceleratoria, non dilatoria, dei termini previsti dalla disciplina.

• art. 4, comma 7, l. 5 agosto 2022, n. 118

  Fino alla data di stipulazione dell'atto che regola il rapporto concessorio, l'occupazione dell'area demaniale da parte del concessionario uscente è comunque legittima

  La norma rende legittima l'occupazione dell'area da parte del concessionario uscente fino alla stipula del nuovo atto, ma non impone la perdurante efficacia della precedente concessione né esclude che l'amministrazione disponga una cessazione anticipata quando ciò sia funzionale al subentro del nuovo concessionario.

• art. 1, comma 1, lett. a), d.l. 16 settembre 2024, n. 131, convertito dalla l. 14 novembre 2024, n. 166

  Gli effetti della disposizione ... non pregiudicano la validità delle procedure selettive ... deliberate anteriormente ... e, successivamente, fino al 30 settembre 2027 con adeguata motivazione

  La disciplina sopravvenuta coordina la proroga legale con le procedure selettive già deliberate o successivamente avviate, senza impedire la prosecuzione e la conclusione delle gare nel rispetto delle modalità previste dalla l. n. 118/2022.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Le concessioni relative a risorse naturali scarse devono essere assegnate mediante una procedura competitiva; la proroga tecnica è compatibile con il diritto dell'Unione soltanto se strettamente funzionale allo svolgimento della gara e non finalizzata a ritardare l'apertura concorrenziale.

• art. 49 TFUE

  La disciplina nazionale deve essere interpretata in modo da non ostacolare l'effettiva instaurazione di un regime concorrenziale nell'assegnazione delle concessioni demaniali marittime.

• art. 1161 cod. nav.

  Il richiamo contenuto nell'art. 4, comma 7, della l. n. 118/2022 esclude, nei limiti temporali previsti, l'illegittimità dell'occupazione del bene demaniale da parte del concessionario uscente e le conseguenti sanzioni o pretese indennitarie per occupazione abusiva.

• art. 3 l. 7 agosto 1990, n. 241

  La prosecuzione o la cessazione anticipata dei rapporti concessori deve essere sorretta da una motivazione adeguata, coerente con la disciplina sopravvenuta e con l'obbligo di svolgere le procedure competitive.

Massime di principio

• Nella disciplina delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, il 30 settembre 2027 costituisce il termine massimo di efficacia delle concessioni in essere e non un termine minimo o dilatorio: l'amministrazione può disporre la cessazione anticipata del rapporto quando abbia concluso la procedura competitiva e il nuovo concessionario sia pronto a subentrare.
• La proroga legale delle concessioni demaniali marittime è compatibile con il diritto dell'Unione europea solo in quanto proroga tecnica, strettamente funzionale all'ordinata programmazione e conclusione della gara, e non può essere utilizzata per ritardare l'instaurazione del regime concorrenziale.
• L'amministrazione competente deve avviare le procedure di affidamento senza indugio e, in sede di prima applicazione della disciplina, comunque entro il termine previsto dalla legge; l'utilizzo dei termini massimi previsti per l'avvio delle gare e per la durata delle concessioni costituisce l'eccezione, non la regola.
• La previsione secondo cui l'occupazione dell'area da parte del concessionario uscente resta legittima fino alla stipula del nuovo atto concessorio tutela l'occupazione interinale sotto il profilo sanzionatorio e indennitario, ma non attribuisce al concessionario uscente un diritto alla perdurante efficacia della precedente concessione fino alla stipula.
• Quando la gara sia stata conclusa e il nuovo assetto concessorio sia concretamente attuabile, è legittima la fissazione di una scadenza uniforme e anticipata per le concessioni uscenti, se essa è motivata dalle esigenze di ordinato subentro dei nuovi concessionari e di gestione della stagione balneare, senza ritardare l'avvio dei nuovi rapporti.
• L'interpretazione della proroga legale deve preservare il bilanciamento tra la tutela transitoria dei rapporti concessori esistenti e l'obbligo, derivante dal diritto dell'Unione europea, di assegnare le concessioni mediante procedure competitive; non è quindi consentito invocare il termine massimo di proroga per attribuire agli ex concessionari un vantaggio ingiustificato o paralizzare il subentro dei vincitori della gara.

Come è indicizzato