Sentenza n. 2568/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, operatore nel mercato dell'installazione e del noleggio di apparecchi Awp ex art. 110, comma 6, lett. a), TULPS, ha impugnato il decreto direttoriale e le note dei concessionari con cui le era stata addebitata la quota del prelievo straordinario previsto dall'art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014. Quanto al decreto, ha dedotto carenza ed eccesso di potere, sostenendo che l'Agenzia avesse oltrepassato la delega legislativa individuando autonomamente i presupposti applicativi del prelievo; illogicità per avere considerato gli apparecchi Awp sulla base del nulla osta anche se non operativi o dismessi; irragionevolezza e violazione dei principi di uguaglianza e capacità contributiva per l'equiparazione numerica degli apparecchi Awp e Vlt, nonostante la diversa redditività; nonché violazione della norma primaria per non avere disciplinato la ripartizione interna alla filiera. Quanto alle note dei concessionari, ha contestato l'addebito unilaterale, senza rinegoziazione, della quota di prelievo, mediante il parametro di circa 1.207 euro per apparecchio Awp. Ha inoltre sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014, e dell'art. 1, comma 921, della legge n. 208/2015, per violazione degli artt. 3, 23, 41, 42 e 53 Cost., prospettando anche l'insostenibilità economica del prelievo.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di nuova sospensione del giudizio, ritenendo superata la ragione della precedente sospensione dopo la pubblicazione delle sentenze del Consiglio di Stato sulla medesima materia e valorizzando l'esigenza di definire un contenzioso risalente nel rispetto della ragionevole durata del processo. Ha respinto anche la richiesta di CTU sull'impatto del prelievo sui bilanci della ricorrente, perché l'insostenibilità economica non era stata dedotta con uno specifico motivo né sorretta da un principio di prova nell'atto introduttivo; la CTU non può supplire a carenze argomentative e probatorie della parte. Quanto alle note dei concessionari, ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che l'addebito pro quota e i rapporti interni tra concessionario e gestore abbiano natura privatistica e contrattuale, estranea all'esercizio del potere amministrativo e non riconducibile alla giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.; la domanda può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Quanto al decreto dell'Agenzia, il ricorso è stato respinto nel merito. Il decreto si è mantenuto nei limiti della legge, avendo censito gli apparecchi Awp e Vlt, ripartito i 500 milioni tra i concessionari in proporzione al numero degli apparecchi riferibili a ciascuno e stabilito le modalità di versamento. L'Agenzia non era autorizzata a disciplinare il riparto interno alla filiera, regolato direttamente dalla legge e, dopo la novella del 2015, proporzionato ai compensi contrattuali spettanti ai singoli operatori per il 2015. Le questioni costituzionali sono state ritenute manifestamente infondate. La legge determina sufficientemente presupposto, ammontare e criteri di riparto del prelievo, rispettando la riserva relativa di legge. La diversa redditività di Awp e Vlt non rende irragionevole il criterio legislativo, trattandosi di un prelievo indiretto e straordinario fondato sull'astratta idoneità degli apparecchi all'operatività e alla redditività, nell'ambito di un settore riservato e regolato dallo Stato. L'art. 42 Cost. è inconferente, non essendovi sostanziale annientamento del diritto di proprietà; la violazione dell'art. 41 Cost. non è stata dimostrata neppure in termini di principio e il prelievo, per effetto della legge n. 208/2015, opera soltanto per il 2015 ed è parametrato ai compensi degli operatori. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 649, legge 23 dicembre 2014, n. 190

  A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica e in anticipazione del più organico riordino della misura degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori di filiera ... è stabilita in 500 milioni di euro su base annua la riduzione ... delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che ... operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, del testo unico ...

  La disposizione istituisce il prelievo straordinario, individua il presupposto negli apparecchi riferibili ai concessionari, stabilisce l'importo complessivo di 500 milioni e impone la ripartizione tra concessionari in proporzione al numero degli apparecchi; non attribuisce all'Agenzia il potere di disciplinare il riparto interno alla filiera.

• art. 1, commi 920-921, legge 28 dicembre 2015, n. 208

  La riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione ... si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell'anno 2015.

  Il prelievo è stato abrogato per gli anni successivi al 2015 e, per l'annualità 2015, è stato interpretato nel senso che incide su ciascun operatore in proporzione al compenso risultante dagli accordi contrattuali già vigenti, senza necessità di rinegoziazione.

• art. 110, comma 6, lettere a) e b), regio decreto 18 giugno 1931, n. 773

  Individua le tipologie di apparecchi Awp e Vlt rilevanti ai fini della ricognizione e del prelievo.

• art. 133, comma 1, lettera c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa relativa alle concessioni non comprende le controversie sui rapporti privatistici interni tra concessionario e gestore, estranei all'esercizio del potere amministrativo.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La domanda dichiarata priva di giurisdizione amministrativa può essere riassunta davanti al giudice ordinario nei termini di legge.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  La sospensione facoltativa del processo è rimessa alla valutazione del giudice e non è più giustificata quando siano intervenute le decisioni pregiudiziali e la causa sia pronta per la definizione.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Rende applicabile nel processo amministrativo la disciplina della sospensione richiamata dal codice di procedura civile.

• art. 80, comma 1, c.p.a.

  Disciplina la prosecuzione del giudizio sospeso mediante istanza di fissazione dell'udienza entro il termine previsto.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di rilevare d'ufficio profili decisori, come il difetto di giurisdizione e l'inammissibilità della questione costituzionale, previa segnalazione alle parti.

• art. 41 Cost.

  La limitazione della libera iniziativa economica deve essere dimostrata in concreto; nel caso esaminato la ricorrente non ha fornito prova dell'incidenza del prelievo tale da comprimere seriamente l'attività imprenditoriale.

• art. 42 Cost.

  Un prelievo non è sostanzialmente espropriativo se non determina l'annientamento o una compressione intollerabile delle facoltà economiche del diritto di proprietà.

• art. 23 Cost.

  La riserva relativa di legge è rispettata quando la legge individua presupposto, ammontare e criteri di riparto della prestazione patrimoniale, anche lasciando all'amministrazione attività meramente ricognitive ed esecutive.

• artt. 3 e 53 Cost.

  Il legislatore dispone di ampia discrezionalità nella scelta del presupposto e del quantum del prelievo tributario, purché la disciplina non sia arbitraria o manifestamente irragionevole; la diversa redditività concreta degli apparecchi non impone necessariamente un criterio di tassazione fondato sul reddito effettivo.

• art. 111 Cost.

  Il principio della ragionevole durata del processo concorre a giustificare la definizione della controversia quando siano venute meno le ragioni della sospensione facoltativa.

Massime di principio

• La controversia sui rapporti interni, di natura contrattuale e privatistica, tra concessionario di un servizio o di una rete pubblica e operatori della filiera, relativa all'addebito o alla ripartizione di oneri economici, appartiene alla giurisdizione ordinaria quando non investa direttamente l'esercizio di un potere amministrativo; la mera connessione con il rapporto concessorio non è sufficiente a radicare la giurisdizione esclusiva amministrativa.
• Quando una legge istituisce un prelievo e attribuisce all'amministrazione il compito di censire gli apparati o i beni rilevanti e di stabilire le modalità di versamento, l'amministrazione non può introdurre autonomamente ulteriori presupposti sostanziali né disciplinare ambiti, come i rapporti interni tra operatori, che la legge abbia regolato direttamente.
• La riserva relativa di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte è rispettata se la fonte primaria determina il presupposto, l'ammontare complessivo e i criteri essenziali di riparto, mentre all'amministrazione possono essere demandate attività ricognitive ed esecutive.
• Nella materia tributaria il legislatore gode di ampia discrezionalità nello scegliere il presupposto e la misura del prelievo; la diversa redditività concreta di beni o apparecchi non rende di per sé irragionevole un criterio fondato sulla loro appartenenza a una categoria e sulla loro astratta idoneità a produrre reddito, salvo il limite dell'arbitrarietà manifesta.
• La consulenza tecnica d'ufficio non può essere utilizzata per supplire alla mancata deduzione di un motivo specifico o all'assenza di un principio di prova su un fatto costitutivo della domanda; il giudice deve mantenersi entro il thema decidendum definito dai motivi del ricorso.
• La violazione della libertà di iniziativa economica e la natura sostanzialmente espropriativa di un prelievo devono essere dimostrate in concreto: non è sufficiente allegare genericamente l'incidenza economica, occorrendo provare una compressione seria dell'attività imprenditoriale o l'annientamento delle facoltà economiche del bene.

Come è indicizzato