Tribunale, Sentenza T-429/18

Rimozione di stabilimenti brasiliani dagli elenchi autorizzati all’importazione nell’UE

La sentenza riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da due società brasiliane avverso il regolamento di esecuzione (UE) 2018/700, con cui la Commissione ha eliminato numerosi stabilimenti del Brasile dagli elenchi degli stabilimenti dai quali è consentito importare nell’Unione prodotti specifici di origine animale. La controversia si colloca nel quadro del regolamento (CE) n. 854/2004, relativo ai controlli ufficiali sui prodotti di origine animale destinati al consumo umano.

Fatti e procedimento

Le ricorrenti, BRF SA e SHB Comércio e Indústria de Alimentos SA, appartengono a un gruppo attivo nel settore della carne e del pollame ed esportavano nell’Unione volumi rilevanti di prodotti di origine animale. Dodici loro stabilimenti figuravano negli elenchi compilati dalle autorità brasiliane ai sensi dell’articolo 12 del regolamento n. 854/2004. La Commissione ha avviato la procedura di comitologia davanti al comitato permanente per le piante, gli animali, gli alimenti e i mangimi e, dopo varie versioni del progetto, ha adottato il regolamento di esecuzione impugnato l’8 maggio 2018.

Secondo i considerando del regolamento, la cancellazione si fondava su un numero significativo di gravi e ripetuti casi di non conformità rilevati tramite RASFF, legati alla presenza di Salmonella nella carne di pollame, nonché su una frode relativa alla certificazione di laboratorio per carni e prodotti a base di carne esportati nell’Unione. Le ricorrenti hanno chiesto l’annullamento integrale o, in subordine, limitato agli stabilimenti loro appartenenti.

Quadro normativo rilevante

Il Tribunale ricostruisce il sistema del regolamento n. 854/2004:

• l’articolo 11 disciplina l’elenco dei paesi terzi autorizzati all’importazione;
• l’articolo 12 disciplina gli elenchi degli stabilimenti dei paesi terzi;
• l’articolo 12, paragrafo 2, subordina l’inserimento di uno stabilimento alle garanzie fornite dall’autorità competente del paese terzo;
• l’articolo 12, paragrafo 4, lettera c), consente alla Commissione di proporre modifiche degli elenchi quando ritenga necessario, sulla base di informazioni pertinenti, e di sottoporle al comitato permanente secondo la procedura di comitologia.

La Corte richiama anche il regolamento (UE) n. 182/2011, in particolare l’articolo 3, paragrafo 3, sulla trasmissione del progetto di atto di esecuzione al comitato almeno quattordici giorni prima della riunione, salvo casi debitamente giustificati, e l’articolo 13, che coordina il nuovo sistema comitologico con gli atti di base previgenti.

Legittimazione ad agire e natura dell’atto

Il Tribunale affronta anzitutto la ricevibilità. Qualifica il regolamento di esecuzione impugnato come atto non legislativo di portata generale, dunque come atto regolamentare ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. L’atto non revoca un diritto individuale delle ricorrenti, perché gli stabilimenti di paesi terzi non godono di un diritto conferito direttamente dal diritto dell’Unione a esportare nell’UE; la logica del sistema è invece quella di verificare l’affidabilità delle garanzie offerte dalle autorità del paese terzo.

Il Tribunale riconosce la legittimazione solo in relazione agli stabilimenti appartenenti alle ricorrenti elencati nel regolamento, poiché l’atto produce direttamente effetti sulla loro situazione giuridica, escludendo ipso iure l’importazione dei relativi prodotti senza margini discrezionali per le autorità doganali. L’eventuale atto di esecuzione nazionale sarebbe, al più, il rifiuto doganale di immissione in libera pratica, ma tale ipotesi non è necessaria per la produzione degli effetti dell’atto impugnato. Il ricorso è quindi ricevibile solo in parte, limitatamente agli stabilimenti delle ricorrenti.

Comitologia e asserita violazione procedurale

Con il sesto motivo le ricorrenti sostenevano la violazione dell’articolo 291, paragrafo 3, TFUE e degli articoli 3, 10 e 11 del regolamento n. 182/2011, perché il progetto sarebbe stato presentato al comitato solo il giorno della riunione del 19 aprile 2018. Il Tribunale respinge il motivo rilevando che il progetto era stato già sottoposto il 21 febbraio 2018 e poi modificato il 10 aprile 2018; la versione del 19 aprile 2018 conteneva soltanto una modifica formale sulla data di entrata in vigore, consentita dall’articolo 3, paragrafo 4, del regolamento n. 182/2011. Non vi è quindi stata violazione del termine di quattordici giorni né delle altre disposizioni invocate.

Obbligo di motivazione

Con il primo motivo le ricorrenti contestavano l’insufficienza della motivazione, sostenendo che la Commissione avrebbe dovuto indicare per ciascuno stabilimento le ragioni specifiche della cancellazione. Il Tribunale ricorda che, per gli atti di portata generale, la motivazione può limitarsi a indicare la situazione complessiva e gli obiettivi generali perseguiti.

Nel caso concreto la motivazione è ritenuta sufficiente: i considerando 4, 5 e 6 richiamano gli allarmi RASFF per Salmonella e la frode nei certificati di laboratorio, spiegando che le autorità brasiliane non offrivano più garanzie sufficienti ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento n. 854/2004. Non era necessario dettagliare ogni allarme o ogni fatto per ciascuno stabilimento, poiché l’atto non revoca diritti individuali ma valuta l’affidabilità sistemica delle garanzie del paese terzo.

Diritti della difesa

Il secondo motivo, fondato sull’articolo 41 della Carta, è respinto perché il regolamento impugnato è un atto di portata generale e la procedura non era diretta contro le ricorrenti in quanto destinatarie di un provvedimento individuale. In assenza di una norma che riconosca espressamente un diritto di essere ascoltati nel procedimento, la Commissione non era tenuta a consultare le ricorrenti prima dell’adozione dell’atto.

Articolo 12 del regolamento n. 854/2004: interpretazione e margine di valutazione

Il Tribunale chiarisce che la Commissione non valuta il comportamento individuale degli stabilimenti in quanto tale, ma l’affidabilità delle garanzie offerte dalle autorità competenti del paese terzo. Elementi relativi ai singoli stabilimenti possono rilevare solo nella misura in cui incidano su tale affidabilità sistemica.

La Corte osserva inoltre che la Commissione dispone di un ampio margine di valutazione nel determinare la soglia oltre la quale le garanzie non sono più ritenute affidabili. Il controllo giurisdizionale verte quindi sull’esattezza materiale dei fatti e sull’assenza di errore manifesto di valutazione, non potendo il giudice sostituire la propria valutazione a quella della Commissione.

Esame del caso di frode e degli audit in Brasile

Il cuore della decisione riguarda il terzo motivo, con cui le ricorrenti contestavano la valutazione della Commissione sul caso di frode relativo alla certificazione dei laboratori brasiliani. Il Tribunale esamina gli audit effettuati dalla Commissione nel maggio 2017 e tra il 22 gennaio e il 5 febbraio 2018. Pur rilevando alcuni miglioramenti, la seconda relazione di audit evidenziava ancora carenze sistemiche nei controlli, nei conflitti di interesse, nelle risorse umane, nell’aggiornamento degli elenchi e nei controlli per Salmonella.

La Corte dà particolare rilievo alle indagini della polizia federale e delle autorità giudiziarie brasiliane, avviate nel marzo 2018, dalle quali emergevano frodi di vasta portata nella certificazione di prodotti di origine animale, con coinvolgimento di personale apicale e conoscenza da parte dei membri del consiglio di amministrazione del gruppo. Inoltre, il 15 marzo 2018 il Brasile aveva sospeso la certificazione di sette stabilimenti delle ricorrenti, ma il 17 aprile 2018 le autorità brasiliane avevano revocato la sospensione per quasi tutti gli stabilimenti senza indicazioni tangibili giustificative, mentre le indagini erano ancora in fase iniziale. Tali circostanze erano oggettivamente idonee a minare la fiducia della Commissione nelle garanzie offerte dalle autorità brasiliane.

Il Tribunale conclude che non vi è errore manifesto di valutazione: la Commissione poteva reagire a sospetti concreti di frode e a carenze sistemiche senza attendere la conclusione definitiva delle indagini, poiché l’oggetto dell’atto non era sanzionatorio individuale ma cautelare, a tutela della salute pubblica.

Non discriminazione e proporzionalità

Il quarto motivo, relativo alla non discriminazione, è respinto perché le eventuali differenze di trattamento rispetto ad altri stabilimenti brasiliani non incidono sulla legittimità della misura adottata nei confronti degli stabilimenti delle ricorrenti, laddove la base giuridica del provvedimento è comunque sufficientemente sorretta dal caso di frode.

Il quinto motivo, relativo alla proporzionalità, è respinto perché, una volta constatata l’inaffidabilità delle garanzie offerte dalle autorità brasiliane, la cancellazione dagli elenchi è la misura adeguata e necessaria prevista dall’articolo 12, paragrafi 2 e 4, lettera c), del regolamento n. 854/2004. Il Tribunale esclude che la Commissione fosse obbligata a scegliere misure meno incisive, come controlli più severi alle frontiere, in presenza di una perdita di affidabilità delle garanzie sistemiche.

Decisione e conseguenze

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna le ricorrenti alle spese, comprese quelle del procedimento sommario. La pronuncia conferma la centralità del controllo sistemico sulle garanzie offerte dal paese terzo e la discrezionalità tecnica della Commissione in materia di sicurezza alimentare e importazioni di prodotti di origine animale.