Cassazione Civile, Sentenza n. 13884/2020 del 06/07/2020

Esito

La controversia

La struttura sanitaria aveva stipulato il 24 settembre 2004 con l’allora azienda sanitaria un contratto per prestazioni di assistenza ospedaliera, per un importo complessivo di Euro 3.447.840,70. Per il 2004 dichiarava di avere erogato prestazioni e servizi per Euro 4.824.797,03 e di avere ricevuto Euro 2.213.470,45. In primo grado chiese il pagamento, in via principale, di Euro 1.234.369,75 quale differenza tra prestazioni effettivamente rese e budget contrattuale e, fino alla concorrenza della produzione netta, di ulteriori somme; in subordine domandò Euro 1.793.126,93, invocando l’accordo del 6 luglio 2006 come ricognizione di debito ex art. 1988 c.c., e infine la stessa somma a titolo di arricchimento senza causa. Il Tribunale di Cosenza, con sentenza del 17 novembre 2011, rigettò la domanda principale perché non era stata dimostrata la disponibilità di risorse residue entro il tetto di spesa e dichiarò inefficace l’accordo, subordinato al recepimento regionale, nonché inammissibile la domanda ex art. 2041 c.c. per difetto di sussidiarietà. La Corte d’appello di Catanzaro, con sentenza del 31 marzo 2017, respinse il gravame. In cassazione la struttura propose tre motivi: con il primo denunciò violazione degli artt. 1218, 1453 e 2697 c.c., sostenendo che spettasse all’azienda sanitaria provare l’assenza di risorse disponibili e l’applicazione dei criteri di abbattimento tariffario; con il secondo denunciò violazione dell’art. 1988 c.c., affermando che l’accordo transattivo valesse come ricognizione di debito indipendentemente dalla sua efficacia negoziale; con il terzo denunciò violazione degli artt. 2041 e 2042 c.c., contestando il difetto di sussidiarietà e richiamando il riconoscimento, contenuto nell’accordo, dell’eventuale arricchimento dell’amministrazione.

La decisione

La Cassazione ha rigettato tutti e tre i motivi e, quindi, il ricorso. Il primo motivo è infondato: per il corrispettivo di prestazioni rese oltre il budget, il diritto è subordinato alla concreta disponibilità di risorse e la struttura creditrice deve provare l’esigibilità della pretesa, inclusa l’esistenza di risorse disponibili; questa fattispecie è distinta dal credito per prestazioni entro il tetto, rispetto al quale il superamento del limite è fatto impeditivo a carico dell’azienda sanitaria. Anche il secondo e il terzo motivo sono infondati. La comunicazione del tetto di spesa manifesta implicitamente ma inequivocabilmente il diniego dell’amministrazione a sostenere spese superiori e a ricevere prestazioni ulteriori; l’arricchimento eventualmente conseguito da prestazioni extra budget assume pertanto carattere imposto e non può fondare l’azione ex art. 2041 c.c. La Corte ha così confermato il rigetto della domanda subordinata, senza accogliere la prospettata efficacia dell’accordo del 6 luglio 2006 quale ricognizione di debito. La ricorrente è stata condannata a rifondere le spese del giudizio di cassazione, liquidate in Euro 13.200,00, oltre Euro 200,00 per esborsi, spese forfetarie al 15% e accessori di legge; è stato inoltre dichiarato sussistente l’obbligo di versare l’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Norme richiamate

• D.Lgs. 502/1992, art. 8-sexies, comma 1

  In particolare, il D.Lgs. n. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 8-sexies, comma 1, dispone che le “strutture che erogano assistenza ospedaliera e ambulatoriale a carico del Servizio sanitario nazionale sono finanziate secondo un ammontare globale predefinito indicato negli accordi contrattuali di cui all’art. 8-quinquies e determinato in base alle funzioni assistenziali e alle attività svolte nell’ambito e per conto della rete dei servizi di riferimento”

  Il finanziamento delle strutture accreditate è commisurato a un ammontare globale predefinito negli accordi contrattuali e determinato secondo le funzioni e le attività svolte.

• D.Lgs. 502/1992, art. 8-quinquies, comma 1, lett. d)

  mentre il precedente art. 8-quinquies, al comma 1, lett. d), prevede che le Regioni stabiliscano i “criteri per la determinazione della remunerazione delle strutture ove queste abbiano erogato volumi di prestazioni eccedenti il programma preventivo concordato, tenuto conto del volume complessivo di attività e del concorso allo stesso da parte di ciascuna struttura”.

  La determinazione dei criteri di remunerazione delle prestazioni eccedenti il programma preventivo compete alla Regione e deve considerare il volume complessivo di attività e il contributo di ciascuna struttura.

• art. 2697 c.c.

  Di conseguenza, se quello alla remunerazione delle prestazioni erogate extra budget – come affermato da questa Corte è un diritto esistente “solo in astratto”, visto che, in concreto, la sua attuazione dipende dalla sussistenza delle risorse disponibili, circostanza che ne condiziona la “esigibilità” (Cass. Sez. 3, sent. n. 27608 del 2019, cit.), occorre fare applicazione del principio generale in base al quale incombe sul creditore la prova della esigibilità del suo diritto (Cass. Sez. 1, sent. 15 ottobre 1999, n. 11629, Rv. 53066601).

  La struttura che pretende il corrispettivo per prestazioni extra budget deve provare l’esigibilità del credito, dimostrando la sussistenza delle risorse disponibili che condizionano concretamente la remunerazione.

• art. 1988 c.c.

  In questo caso si censura l’affermazione della Corte catanzarese, laddove ha negato che l’accordo transattivo del 6 luglio 2006 potesse valere come riconoscimento di debito, per non essere stato lo stesso recepito nè dalla ASP, nè dalla Regione con apposita delibera.

  La norma è richiamata quale fondamento della tesi della ricorrente sulla ricognizione di debito; la Corte rigetta il motivo insieme al terzo, ma non formula un’autonoma interpretazione dell’art. 1988 c.c. né decide il ricorso sulla base di una regola specifica relativa alla ricognizione.

• art. 2041 c.c.

  Si è, infatti, ritenuto (Cass. Sez. 3, ord. 24 aprile 2019, n. 11209, Rv. 653710-01; ma nello stesso senso, in motivazione, Cass. Sez. 3, sent. n. 27608 del 2019, cit.; Cass. Sez. 3, sent. n. 27997 del 2019, cit.) che, nel deliberare “il tetto di spesa, la pubblica amministrazione” adempia “ai suoi obblighi di legge di sana gestione delle finanze pubbliche” (giacchè, come si è visto, “anche il sistema sanitario non può prescindere dall’esigenza di perseguire obiettivi di razionalizzazione finalizzati al raggiungimento di una situazione di equilibrio finanziario attraverso la programmazione e pianificazione autoritativa e vincolante dei limiti di spesa dei vari soggetti operanti nel sistema”; Cass. Sez. 3, sent. n. 27608 del 2019, cit.), sicchè l’azienda sanitaria, “comunicando alla struttura accreditata il limite di spesa determinato” per l’erogazione delle prestazioni sanitarie, le viene, “implicitamente ma inequivocamente”, a manifestare “il suo diniego di una spesa superiore, ovvero la sua volontà contraria a prestazioni ulteriori rispetto a quelle il cui corrispettivo sarebbe rientrato nel limite di spesa”; ciò che conferisce all’arricchimento che pure, obiettivamente, l’Amministrazione consegue dalla loro esecuzione – quel carattere “imposto”, ancora rilevante (secondo l’insegnamento di Cass. Sez. Un. sent. 26 maggio 2015, n. 10798, Rv. 635369-01) ai fini dell’impossibilità di esperire l’azione ex art. 2041 c.c. nei confronti della P.A.

  L’azione di arricchimento senza causa contro la pubblica amministrazione non è esperibile per prestazioni extra budget quando il tetto di spesa comunicato esprime il diniego dell’amministrazione a ricevere prestazioni ulteriori e l’arricchimento risulta quindi imposto.

• art. 2042 c.c.

  6.2. I motivi secondo e terzo – da esaminarsi congiuntamente, perchè relativi, entrambi, alla domanda subordinata, nonchè concernenti, in definitiva, sebbene da due diversi angoli visuali, la possibilità di considerare “indebita”, da parte della Pubblica Amministrazione, la fruizione delle prestazioni rese extra budget sono, del pari, non fondati.

  La Corte esamina congiuntamente le censure sulla domanda subordinata e ne conferma il rigetto; tuttavia il passaggio non espone un’autonoma interpretazione del requisito di sussidiarietà previsto dall’art. 2042 c.c.

• art. 117 Cost., comma 3

  in materia della “tutela della salute”, nella quale la giurisprudenza costituzionale ha elevato il “contenimento della spesa pubblica sanitaria”, in quanto “espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica”, al rango di “principio fondamentale”, rilevante ai fini e agli effetti di cui all’art. 117 Cost., comma 3, (cfr. Corte Cost., sent. 23 aprile 2010, n. 141).

  Il contenimento della spesa sanitaria è considerato principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica; la Corte richiama tale qualificazione a sostegno della vincolatività dei tetti di spesa.

• D.P.R. 115/2002, art. 13, comma 1-quater

  Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.

  In caso di rigetto del ricorso sussistono i presupposti per il versamento, a carico della ricorrente, dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per l’impugnazione.

Massime di principio

• Per il credito relativo a prestazioni sanitarie erogate entro il tetto di spesa, l’eventuale superamento del tetto costituisce fatto impeditivo e la sua prova grava sull’azienda sanitaria debitrice.
• Per le prestazioni sanitarie rese oltre il budget, la remunerazione è subordinata alla concreta disponibilità di risorse finanziarie; la struttura accreditata che agisce per ottenere il pagamento deve provare tale disponibilità, quale condizione di esigibilità del credito.
• La comunicazione alla struttura accreditata del limite di spesa manifesta il diniego dell’azienda sanitaria a sostenere spese superiori e a ricevere prestazioni ulteriori rispetto a quelle comprese nel limite; l’arricchimento conseguito dall’amministrazione attraverso prestazioni extra budget così rese ha carattere imposto e non può essere fatto valere con l’azione ex art. 2041 c.c.

Come è indicizzato