Sentenza n. 377/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l'ordinanza contingibile e urgente con cui era stato loro ordinato lo sgombero dell'immobile, qualificandoli come occupanti sine titulo. Hanno dedotto: violazione dell'art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento e insufficiente motivazione delle ragioni di urgenza; insussistenza dei presupposti per l'esercizio del potere extra ordinem; difetto di istruttoria quanto al rischio elettromagnetico, non essendo stata dimostrata la violazione dei limiti di esposizione o dei valori di attenzione; violazione del principio di proporzionalità, anche in ragione delle condizioni economiche e di salute e della perdita dell'abitazione. Hanno inoltre sostenuto di avere acquistato la proprietà del bene per usucapione ventennale. Il Comune ha eccepito il difetto di interesse a ricorrere, per la mancata impugnazione di un precedente ordine di sgombero fondato sulla detenzione sine titulo. Il TAR ha ritenuto sussistente la giurisdizione amministrativa, poiché l'atto esercita un potere pubblico di tutela dell'incolumità, e ha riconosciuto la legittimazione e l'interesse dei ricorrenti, titolari di una posizione qualificata e differenziata quale detentori dell'immobile. Ha escluso che la mancata impugnazione del precedente ordine di sgombero rendesse inammissibile il ricorso, poiché i due atti si fondavano su presupposti diversi. Ha altresì ritenuto irrilevante, ai fini dell'ordinanza ex art. 54 TUEL, l'accertamento incidentale dell'eventuale usucapione, poiché il potere di tutela dell'incolumità prescinde dalla proprietà del bene. Nel merito, i ricorrenti hanno sostenuto che il rischio derivante dall'elettrodotto era preesistente e noto da lungo tempo, che l'Amministrazione avrebbe potuto utilizzare l'autotutela esecutiva prevista dall'art. 823, comma 2, c.c., che l'ordinanza non indicava un termine finale e che lo sgombero permanente era sproporzionato.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso applicando il principio della ragione più liquida e ha annullato l'ordinanza. Ha ritenuto insussistenti i presupposti del potere extra ordinem: il rischio non era imprevedibile né di nuova insorgenza, poiché l'elettrodotto e la presenza dei ricorrenti nell'immobile risalivano a molti anni prima e l'attività istruttoria comunale si era conclusa solo dopo un considerevole lasso temporale; mancava inoltre la residualità, essendo astrattamente utilizzabile l'autotutela esecutiva ex art. 823, comma 2, c.c. per il rilascio del bene pubblico; l'ordinanza non prevedeva un termine finale, difettando così dei requisiti di provvisorietà e temporaneità e traducendosi in uno spossessamento di fatto potenzialmente permanente. Il provvedimento è stato ritenuto anche sproporzionato, perché perseguiva la tutela dell'incolumità comprimendo senza limiti temporali l'interesse abitativo dei ricorrenti. Le censure relative alla partecipazione procedimentale e al difetto di istruttoria sono state assorbite in quanto riferite a un procedimento travolto dall'annullamento. È stato fatto salvo il riesercizio del potere nel rispetto dell'effetto conformativo della sentenza. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La violazione dell'obbligo di comunicazione di avvio è stata dedotta, ma la relativa censura è stata assorbita a seguito dell'accoglimento del motivo sostanziale principale.

• art. 54 d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  Il potere di ordinanza contingibile e urgente per la tutela dell'incolumità pubblica richiede contingibilità o necessità, residualità, urgenza, provvisorietà e temporaneità degli effetti, nonché proporzionalità.

• art. 823, comma 2, c.c.

  L'autotutela esecutiva può costituire il rimedio tipico per il rilascio di beni pubblici, inclusi quelli appartenenti al patrimonio indisponibile comunale, quando la controversia riguarda la detenzione senza titolo.

• art. 8 c.p.a.

  La questione relativa all'eventuale usucapione è stata esaminata incidenter tantum e ritenuta irrilevante, poiché l'esercizio del potere ex art. 54 TUEL prescinde dalla titolarità dominicale del bene.

• art. 73 c.p.a.

  La causa è stata decisa dopo il deposito e lo scambio delle memorie previste dalla disposizione.

Massime di principio

• Il potere di ordinanza contingibile e urgente ex art. 54 TUEL può essere esercitato soltanto in presenza di un pericolo di nuova insorgenza, irreparabile e imminente, imprevisto e imprevedibile; esso non è utilizzabile per fronteggiare situazioni permanenti, preesistenti o prevedibili.
• Il carattere residuale delle ordinanze extra ordinem richiede che il pericolo non sia fronteggiabile tempestivamente mediante rimedi tipici; l'Amministrazione deve dimostrare l'inesigibilità di un comportamento alternativo corretto, non potendo ricorrere all'ordinanza contingibile e urgente quando sia disponibile l'autotutela esecutiva prevista dall'art. 823, comma 2, c.c.
• Le ordinanze contingibili e urgenti devono avere effetti provvisori e temporanei e indicare un termine finale determinabile ex ante; l'omessa previsione della cessazione degli effetti non può trasformare l'ordinanza in uno strumento di spossessamento permanente o di autotutela esecutiva mascherata.
• L'esercizio del potere di ordinanza per la tutela dell'incolumità pubblica può incidere anche sul diritto di proprietà e prescinde dalla titolarità del bene in capo ai destinatari, ma deve comunque rispettare i presupposti legali del potere, la proporzionalità e il divieto di compressioni illimitate dei diritti privati.
• La posizione del detentore sine titulo di un immobile è qualificata e differenziata ai fini dell'impugnazione dell'ordinanza di rilascio o sgombero che incida direttamente sulla sua disponibilità materiale del bene.
• Quando due provvedimenti riguardano il medesimo bene ma si fondano su presupposti diversi, la mancata impugnazione del primo non rende necessariamente inammissibile l'impugnazione del secondo, in assenza di un rapporto di presupposizione necessaria.

Come è indicizzato