Sentenza n. 1490/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il giudizio riguarda l’ordinanza comunale n. 11 del 16 gennaio 2019, con cui era stata ingiunta la demolizione di opere realizzate senza titolo in un immobile sito in zona vincolata. Il manufatto originario, di circa 90 mq e alto 3 metri, era già stato colpito da una precedente ordinanza di demolizione del 2006 perché abusivo e mai sanato. Nel 2018 erano stati accertati ulteriori interventi privi di titolo, consistenti nella suddivisione del locale in un’unità abitativa e in un garage-deposito, nonché nella realizzazione di un muro e di una platea in calcestruzzo; tali opere erano state eseguite anche senza autorizzazione paesaggistica. Il TAR aveva respinto il ricorso, ritenendo l’ordine di demolizione adeguatamente motivato e non necessitante di comunicazione di avvio del procedimento, in quanto atto vincolato. L’appellante ha dedotto, con il primo motivo, l’erronea qualificazione e considerazione del manufatto originario, sostenendo che esso fosse legittimo e che gli interventi successivi costituissero manutenzione straordinaria, risanamento conservativo e consolidamento statico eseguibili mediante DIA. Con il secondo motivo ha contestato il difetto di istruttoria e motivazione dell’ordinanza, lamentando l’omessa indicazione dell’interesse pubblico concreto e attuale alla demolizione, l’omessa comparazione con il proprio interesse, la mancata partecipazione procedimentale, il rilievo del tempo trascorso e l’erronea demolizione dell’intero immobile anziché il solo ripristino dello stato legittimo. Ha inoltre invocato l’applicazione di sanzioni diverse dalla demolizione e la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha integralmente respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto documentalmente provato che il manufatto originario fosse abusivo, già destinatario di un’ordinanza di demolizione mai seguita da sanatoria, e che le opere successive fossero ulteriori interventi privi di titolo, quantomeno qualificabili come ristrutturazione, realizzati su immobile abusivo e in zona vincolata. Sono state quindi respinte le censure sulla mancata considerazione della pretesa legittimità del manufatto originario. Il Collegio ha escluso la necessità della comunicazione di avvio del procedimento, poiché l’ordine di demolizione costituisce esercizio di attività repressiva doverosa e vincolata, basata sull’accertamento tecnico della consistenza delle opere e della loro abusività; l’appellante, inoltre, non aveva indicato specifiche ragioni idonee a rendere necessaria una preventiva interlocuzione. È stata esclusa anche la necessità di una motivazione specifica sull’interesse pubblico alla demolizione o di una comparazione tra interesse pubblico e interesse privato: l’ordine di demolizione di un abuso edilizio non richiede tale valutazione, neppure quando sia adottato a distanza di tempo dalla realizzazione dell’opera. Il decorso del tempo non consolida l’abuso e non genera un affidamento tutelabile, in assenza di un precedente comportamento o provvedimento favorevole dell’amministrazione idoneo a rappresentare la legittimità dell’intervento. Sono state infine respinte le censure sulla proporzionalità, ragionevolezza e scelta della sanzione, in ragione dell’abusività dell’intero fabbricato e delle ulteriori opere eseguite senza titolo e senza autorizzazione paesaggistica. L’appellante è stato condannato alle spese del grado, liquidate in 4.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordine di demolizione dell’abuso edilizio è un provvedimento repressivo vincolato, adottabile in presenza dell’accertamento dell’opera abusiva, senza necessità di una specifica valutazione dell’interesse pubblico ulteriore rispetto al ripristino della legalità violata.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata invocata dall’appellante per sostenere l’applicabilità di una sanzione diversa dalla demolizione, ma la relativa censura è stata respinta in ragione dell’abusività dell’intero fabbricato e delle opere successive.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La mancata sanatoria dell’immobile è stata valorizzata per confermare la natura abusiva del manufatto originario.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata richiamata tra quelle che l’appellante assumeva violate, senza che il giudice ne riconoscesse la rilevanza ai fini dell’accoglimento.

• art. 3 l. 241/1990

  L’ordinanza è stata ritenuta sufficientemente motivata perché individuava le opere abusive, l’assenza dei titoli edilizi e dell’autorizzazione paesaggistica e la disciplina urbanistico-edilizia violata.

• artt. 7, 8, 9, 10 e 21-octies l. 241/1990

  Le censure relative alla partecipazione procedimentale e ai vizi formali sono state respinte in ragione della natura vincolata e tipizzata dell’ordine di demolizione.

• art. 149 d.lgs. 42/2004

  Il richiamo si collega alla contestata realizzazione di opere in zona vincolata senza autorizzazione paesaggistica; tale circostanza ha concorso a confermare l’illegittimità degli interventi.

• art. 10 l. 765/1967, modificativo dell’art. 31 l. 1150/1942

  La disposizione è stata richiamata dall’appellante con riguardo alla disciplina repressiva edilizia, ma le relative censure sono state ritenute infondate.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato quale disposizione processuale relativa alla trattazione della causa in udienza straordinaria.

• Cons. Stato, Ad. Plen., 17 ottobre 2017, n. 9

  Il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo, giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse, diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata, che impongono la rimozione dell’abuso.

  Il lungo tempo trascorso dalla realizzazione dell’abuso, così come l’eventuale estraneità dell’attuale proprietario alla realizzazione dell’opera, non impone una motivazione rafforzata né determina un affidamento tutelabile alla conservazione dell’abuso, salvo che vi sia stato un comportamento dell’amministrazione idoneo a rappresentare la legittimità dell’intervento.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di un’opera edilizia abusiva costituisce esercizio di attività amministrativa doverosa, tipizzata e vincolata, fondato sull’accertamento tecnico della consistenza dell’opera e della sua abusività.
• Per l’adozione dell’ordine di demolizione non è necessaria la preventiva comunicazione di avvio del procedimento, né, di regola, una partecipazione procedimentale del destinatario, trattandosi di attività vincolata e priva di margini di valutazione discrezionale.
• L’ordine di demolizione non richiede una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione dell’abuso, né la comparazione tra tale interesse e gli interessi privati sacrificati; è sufficiente l’individuazione dell’opera abusiva e dei presupposti normativi della sanzione.
• Il decorso del tempo non legittima l’abuso edilizio e non determina, da solo, un affidamento tutelabile alla sua conservazione; un affidamento meritevole di tutela può configurarsi solo quando l’amministrazione abbia adottato comportamenti o provvedimenti idonei a indurre il privato a ritenere legittimo il proprio operato.
• La realizzazione di ulteriori opere prive di titolo su un manufatto originariamente abusivo può giustificare la demolizione quando l’intervento incida su un immobile mai assistito da titolo e sia stato realizzato, inoltre, in assenza dell’autorizzazione paesaggistica richiesta.

Come è indicizzato