Sentenza n. 51/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti tecnici con cui ISPRA aveva richiesto, nell’ambito del procedimento di bonifica del SIN di Priolo relativo alle acque sotterranee, l’esecuzione di test di cessione sulle matrici materiali di riporto. Ha dedotto la violazione dell’art. 41, comma 3, lettera b), del decreto-legge n. 69/2013, convertito dalla legge n. 98/2013, dell’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale e del principio tempus regit actum, sostenendo che la fase relativa ai suoli era stata definita nel 2013 e che i materiali di riporto, allora equiparati al suolo, non potevano essere assoggettati retroattivamente a test introdotti dalla disciplina sopravvenuta. Ha invocato il consolidamento degli esiti dell’analisi sui suoli e il legittimo affidamento. Ha inoltre dedotto la violazione degli artt. 240, 242 e 252, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006, sostenendo che la caratterizzazione dei siti contaminati precede l’analisi di rischio e che quest’ultima avrebbe potuto definire il procedimento relativo alle acque sotterranee. Sono stati dedotti anche difetto di istruttoria, difetto di motivazione e violazione del principio di proporzionalità, poiché i test sarebbero inutili: l’ipotesi di lisciviazione sarebbe già stata considerata nell’analisi di rischio dei suoli approvata nel 2013 e il monitoraggio delle acque avrebbe già fornito gli elementi necessari. La ricorrente ha contestato, infine, l’applicabilità temporale e la pertinenza delle Linee guida SNPA n. 46/2023 e n. 46-bis/2023. Le amministrazioni hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso, trattandosi di atti endoprocedimentali non conclusivi, adottati nell’ambito di un procedimento ancora pendente e rimesso alla decisione finale del Ministero.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile. Ha qualificato la relazione e il parere ISPRA come atti endoprocedimentali di natura istruttoria, adottati nell’ambito della procedura di bonifica dei siti di interesse nazionale, nella quale la competenza decisoria appartiene al Ministero ai sensi dell’art. 252, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006, mentre ISPRA e il SNPA svolgono funzioni di supporto tecnico. Il parere ISPRA non è previsto come vincolante e non impedisce all’amministrazione procedente di discostarsene; in quanto manifestazione di giudizio priva di autonoma lesività, non è immediatamente impugnabile. Il Collegio ha rilevato che gli atti impugnati non approvavano né respingevano l’analisi di rischio, ma si limitavano a indicare ulteriori adempimenti istruttori; il Ministero aveva inoltre proseguito l’istruttoria, sollecitando il contributo di ARPA Sicilia, e la stessa ricorrente aveva presentato ulteriori osservazioni. Non risultava formalmente riaperta la fase relativa ai suoli, né configurabile una regressione del procedimento. La richiesta di ulteriori verifiche sulle acque sotterranee non determinava quindi un arresto definitivo del procedimento. La lesione concreta dell’interesse legittimo avrebbe potuto derivare soltanto dal provvedimento conclusivo ministeriale sull’approvazione dell’analisi di rischio e del progetto di bonifica. Le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda e la definizione in rito.

Norme richiamate

• art. 252, comma 4, d.lgs. 152/2006

  La procedura di bonifica di cui all’articolo 242 dei siti di interesse nazionale è attribuita alla competenza del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio sentito il Ministero dello sviluppo economico. Il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio si avvale per l’istruttoria tecnica del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente (SNPA) e dell’Istituto superiore di sanità nonché di altri soggetti qualificati pubblici o privati.

  Nei procedimenti di bonifica dei siti di interesse nazionale il Ministero conserva la competenza decisoria, mentre ISPRA e gli altri organismi tecnici svolgono funzioni istruttorie; i relativi pareri, salvo specifica previsione normativa, non sono vincolanti.

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  La procedura di bonifica richiamata dall’art. 252, comma 4, si svolge secondo la scansione prevista per i siti contaminati, nell’ambito della quale gli atti istruttori precedono la determinazione conclusiva dell’amministrazione competente.

• art. 240 d.lgs. 152/2006

  È richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina generale della bonifica e alla scansione delle attività di caratterizzazione e analisi di rischio; il giudice non esamina nel merito le relative censure, dichiarando il ricorso inammissibile.

• art. 11 disposizioni sulla legge in generale

  È invocato dalla ricorrente insieme al principio tempus regit actum per contestare l’applicazione della disciplina sopravvenuta ai materiali di riporto; la questione non viene decisa nel merito per l’inammissibilità del ricorso.

Massime di principio

• Nel procedimento di bonifica dei siti di interesse nazionale la competenza decisoria appartiene al Ministero competente, mentre ISPRA e gli altri organismi del SNPA svolgono attività di istruttoria tecnica; i loro pareri, in assenza di una previsione normativa che ne stabilisca la vincolatività, non impongono il contenuto del provvedimento finale.
• La relazione tecnica o il parere non vincolante adottato da un organo consultivo nell’ambito di un procedimento amministrativo non è autonomamente impugnabile quando costituisce una mera manifestazione di giudizio priva di autonoma lesività e deve essere eventualmente recepita nel provvedimento conclusivo.
• La richiesta di ulteriori adempimenti istruttori, formulata nel corso di un procedimento ancora pendente, non integra di per sé un definitivo arresto procedimentale né una regressione della fase già conclusa, salvo che l’atto riapra formalmente una fase definita o produca effetti immediatamente lesivi.
• L’interesse legittimo del privato può ritenersi concretamente leso, nel procedimento di bonifica, dalla determinazione conclusiva dell’amministrazione competente sull’approvazione dell’analisi di rischio o del progetto di bonifica, non dal parere istruttorio non vincolante acquisito durante il procedimento.

Come è indicizzato