Sentenza n. 2144/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Consip e il Ministero della Cultura hanno impugnato la sentenza del TAR che aveva ritenuto non comprovato il requisito di capacità tecnica relativo ai servizi di biglietteria e viziata la verifica di congruità dell’offerta. L’aggiudicatario ha proposto appello deducendo, tra l’altro, l’erronea interpretazione della lex specialis e dell’art. 100, comma 11, del d.lgs. 36/2023, l’erroneità della valutazione delle certificazioni relative ai servizi svolti presso il Parco Archeologico del Colosseo e la Valle dei Templi, l’ultrapetizione e il difetto di motivazione della sentenza in tema di congruità dell’offerta e di affidabilità professionale, nonché l’erroneità del rigetto del ricorso incidentale. Il consorzio appellato ha riproposto le censure non esaminate dal TAR, contestando la sottostima dei costi della manodopera, il mancato rispetto dei minimi retributivi e degli scatti di anzianità, l’insufficienza delle commissioni bancarie, l’omessa considerazione dei costi relativi agli scenari incrementali e alle migliorie offerte, l’inaffidabilità dell’offerta e del piano economico-finanziario, nonché l’omessa esclusione dell’aggiudicatario per il procedimento AGCM e per plurime violazioni giuslavoristiche. Ha inoltre chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, l’acquisizione di documenti e la sospensione del giudizio per proporre querela di falso.

La decisione

Gli appelli riuniti sono stati accolti e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha escluso che l’art. 100, comma 11, del d.lgs. 36/2023 imponga, per i requisiti di capacità tecnica relativi a servizi e forniture, una certificazione recante un’espressa attestazione di buon esito o corretta esecuzione. La lex specialis richiedeva certificati indicanti oggetto, importo e periodo di esecuzione, oppure contratti e fatture quietanzate; il certificato relativo al 2022 era pertanto idoneo, anche se privo della formula espressa di corretta esecuzione. Il requisito risultava comunque comprovato. Quanto alla verifica di anomalia, il giudice ha ritenuto che la stazione appaltante avesse legittimamente valutato nel complesso i giustificativi: il costo della manodopera offerto era superiore alla stima della stazione appaltante, era stato previsto un incremento del costo medio orario del 4% annuo e gli elementi relativi alle commissioni bancarie non erano idonei a infirmare il giudizio complessivo di sostenibilità. La valutazione positiva di anomalia non richiede una motivazione rafforzata; chi la contesta deve dimostrarne l’erroneità o la manifesta irragionevolezza, non essendo sufficiente una critica parcellizzata delle singole voci. Il Consiglio di Stato ha inoltre ritenuto non fondate le censure relative al procedimento AGCM e alle sentenze dei giudici del lavoro: il procedimento antitrust pendente non costituiva, al momento della gara, una decisione sanzionatoria idonea a fondare l’esclusione e la successiva sanzione AGCM non aveva efficacia retroattiva. Le violazioni giuslavoristiche erano state valutate dalla stazione appaltante nell’ambito della discrezionalità riconosciuta per le cause di esclusione non automatiche, senza manifesta illogicità o contraddittorietà. Il rinvio pregiudiziale UE è stato ritenuto irrilevante, perché il quesito atteneva in sostanza all’interpretazione del diritto nazionale, della lex specialis e dei fatti di causa, mentre il requisito tecnico risultava già comprovato. Le istanze istruttorie sono state dichiarate irrilevanti; è stata respinta anche la richiesta di sospensione per querela di falso, poiché la controversia poteva essere decisa indipendentemente dai documenti contestati. Le spese sono state compensate per la difficoltà della vicenda fattuale.

Norme richiamate

• art. 100, comma 11, d.lgs. 36/2023

  Fino alla data di entrata in vigore del regolamento di cui all'articolo 226-bis, comma 1, lettera b), per le procedure di aggiudicazione di appalti di servizi e forniture, le stazioni appaltanti possono richiedere agli operatori economici quale requisito di capacità economica e finanziaria un fatturato globale non superiore al doppio del valore stimato dell'appalto, maturato nei migliori tre anni degli ultimi cinque anni precedenti a quello di indizione della procedura

  La disposizione transitoria non introduce l’obbligo di attestare espressamente il buon esito dei servizi pregressi ai fini della prova dei requisiti di capacità tecnica e professionale.

• art. 100, comma 10, d.lgs. 36/2023

  Rinvia a un regolamento la disciplina della qualificazione degli operatori economici per servizi e forniture; in assenza di tale disciplina non può ricavarsi un automatismo espulsivo fondato sulla mancanza di una formula certificativa non richiesta dalla legge di gara.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Disciplina la verifica dell’anomalia dell’offerta e il rispetto dei minimi salariali; la valutazione deve riguardare l’attendibilità complessiva dell’offerta.

• art. 95, comma 1, lett. a) ed e), d.lgs. 36/2023

  Le violazioni delle norme sul lavoro e i fatti incidenti sull’affidabilità professionale possono rilevare secondo una valutazione della stazione appaltante, non automaticamente espulsiva.

• art. 98, comma 3, lett. a), b) e c), d.lgs. 36/2023

  Le informazioni fuorvianti e le carenze professionali possono integrare grave illecito professionale nei presupposti normativi; la mera omissione dichiarativa non costituisce autonomamente causa di esclusione in assenza di uno specifico obbligo dichiarativo rilevante.

• art. 96, comma 10 e comma 14, d.lgs. 36/2023

  Rilevano, rispettivamente, la delimitazione temporale dei fatti valutabili e l’irrilevanza autonoma dell’omissione dichiarativa, che può assumere rilievo solo nei limiti previsti dalla disciplina del grave illecito professionale.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello delle domande e delle eccezioni non esaminate o assorbite dal giudice di primo grado.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale è escluso quando la questione non è rilevante ai fini della decisione o non riguarda l’interpretazione del diritto UE, ma l’applicazione del diritto nazionale e l’accertamento dei fatti.

• art. 77 c.p.a.

  Qualora la controversia possa essere decisa indipendentemente dal documento del quale è dedotta la falsità, il collegio pronuncia sulla controversia.

  La sospensione del processo per querela di falso è necessaria solo quando il documento contestato sia realmente pregiudiziale e la questione non sia manifestamente infondata o dilatoria.

• art. 89 c.p.c.

  La cancellazione di espressioni sconvenienti od offensive è giustificata solo quando le espressioni siano prive di relazione con la difesa e riconducibili a un intento meramente offensivo.

• art. 58 direttiva 2014/24/UE

  La verifica della capacità tecnica e professionale mira ad accertare il possesso delle risorse e dell’esperienza necessarie all’esecuzione dell’appalto con adeguati standard qualitativi.

Massime di principio

• Ai fini della comprova dei requisiti di capacità tecnica e professionale relativi a servizi e forniture, se la lex specialis richiede certificati contenenti oggetto, importo e periodo di esecuzione, non è necessario che il certificato riporti anche un’attestazione espressa di buon esito o corretta esecuzione, salvo che tale ulteriore requisito sia specificamente previsto dalla legge di gara o da una disposizione applicabile.
• L’art. 100, comma 11, del d.lgs. 36/2023 non consente di ricavare, in via interpretativa, un requisito speciale ulteriore consistente nell’espressa certificazione del buon esito dei servizi pregressi, poiché ciò determinerebbe un automatismo espulsivo non previsto dalla legge.
• La verifica dell’anomalia dell’offerta è una valutazione globale e sintetica di discrezionalità tecnica, diretta ad accertare la sostenibilità complessiva dell’offerta e la sua affidabilità per l’esecuzione del contratto, non la correttezza isolata di ogni singola voce economica.
• Quando la stazione appaltante esprime un giudizio positivo di congruità dell’offerta, non è necessario un particolare aggravamento della motivazione; il concorrente che contesta tale giudizio deve dimostrarne l’erroneità o la manifesta irragionevolezza complessiva, non essendo sufficiente evidenziare criticità parziali e atomistiche.
• La pendenza di un procedimento antitrust, in assenza di una decisione sanzionatoria adottata prima della gara, non costituisce di per sé causa di esclusione né impone automaticamente uno specifico obbligo dichiarativo; una sanzione successiva non incide retroattivamente sulla legittimità dell’ammissione o dell’aggiudicazione, ferma la possibilità di una nuova valutazione in autotutela.
• Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è irrilevante quando il quesito non concerne l’interpretazione del diritto dell’Unione, ma mira alla valutazione di norme nazionali, della lex specialis o delle circostanze fattuali della controversia.

Come è indicizzato