Sentenza n. 652/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la determinazione del contributo AGCom per il 2024, fissato nell’aliquota dell’1,4 per mille dei ricavi risultanti dalla voce A1 dell’ultimo conto economico approvato. Ha dedotto, anzitutto, la violazione dell’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972, dell’art. 16 del d.lgs. n. 259/2003, dell’art. 1, commi 65 e 66, della l. n. 266/2005 e della giurisprudenza della Corte di giustizia UE, oltre a difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, falsità del presupposto, illogicità e sproporzione, sostenendo che l’Autorità avesse incluso nel fabbisogno costi non sufficientemente dimostrati come riferibili alle attività finanziabili. In particolare, sono stati contestati i costi delle attività di tutela dei consumatori, supporto ad altre autorità, cooperazione internazionale, tavoli tecnici e strutture trasversali, nonché il metodo di imputazione dei costi mediante FTE e costo medio standard. La ricorrente ha inoltre censurato l’inclusione nella base imponibile dei ricavi riversati ad altri operatori per servizi wholesale, deducendo una doppia imposizione e chiedendo lo scomputo dei relativi costi; l’inclusione dei ricavi derivanti dalla vendita di hardware e terminali in bundle, servizi IT, cloud, hosting, housing e servizi a valore aggiunto; l’inclusione di ricavi relativi ad attività estero su estero; gli oneri documentali previsti dalle istruzioni; l’assenza di un rendiconto preventivo o tempestivo dei costi; e l’insufficienza della rettifica operata dall’Autorità a fronte di un surplus pregresso, ritenendo necessario l’integrale scomputo dell’avanzo.

La decisione

Il ricorso è stato accolto nei limiti indicati in motivazione. Il TAR ha ritenuto legittima, in astratto, l’inclusione nel perimetro finanziabile dei costi relativi a strutture operative, attività di tutela dei consumatori, cooperazione internazionale, armonizzazione, standardizzazione, analisi di mercato e strutture trasversali, purché sussista una riferibilità funzionale alle tre categorie di attività contemplate dall’art. 16 della direttiva. Tuttavia, la delibera 2024 è stata ritenuta illegittima in concreto per difetto di istruttoria e motivazione: l’AGCom ha indicato le macro-aree CE-1, CE-2 e CE-3, ma non ha disaggregato i costi delle singole attività, non ha spiegato analiticamente il fabbisogno di FTE assegnato a ciascuna funzione, non ha predisposto un meccanismo trasparente e verificabile di imputazione pro quota dei costi delle strutture non core e ha utilizzato un costo medio forfettario per FTE, ricavato dal budget complessivo dell’Autorità. È stato così invertito l’ordine logico richiesto: l’Autorità avrebbe dovuto individuare prima le attività finanziabili, poi quantificarne analiticamente i costi e solo infine determinare il fabbisogno contributivo. Sono stati invece respinti i motivi relativi ai ricavi riversati, poiché non ricorre doppia imposizione giuridica in presenza di soggetti passivi e titoli contrattuali differenti; lo scomputo dei costi wholesale trasformerebbe il prelievo sui ricavi in un prelievo sull’utile o sul margine. Sono stati altresì respinti i motivi relativi ai ricavi da hardware e bundle, VAS e servizi IT, ritenuti connessi all’offerta complessiva di comunicazioni elettroniche e soggetti all’infrastruttura regolatoria dell’AGCom. Quanto alle attività estero su estero, il giudice ha escluso una pronuncia astratta e ha ritenuto che la verifica debba avvenire concretamente, ferma la possibilità di escludere ricavi estranei all’ambito di competenza dell’Autorità se adeguatamente identificati e documentati. È stata ritenuta legittima anche la previsione di un onere documentale a carico dell’operatore per superare la presunzione di imponibilità dei ricavi iscritti nella voce A1. Il motivo sulla necessità di un rendiconto preventivo è stato respinto: la disciplina unionale consente una rendicontazione successiva e non impone che essa preceda la riscossione. Infine, è stata ritenuta legittima la rettifica di 4,3 milioni di euro a fronte del surplus pregresso, poiché l’obbligo di apportare “opportune rettifiche” non impone l’integrale e immediato azzeramento dell’avanzo, ma consente un riassorbimento graduale e discrezionale, purché ragionevole e orientato al riequilibrio. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 16 direttiva (UE) 2018/1972

  gestione, controllo e applicazione del regime di autorizzazione generale e dei diritti d’uso; esercizio delle funzioni di vigilanza e controllo del mercato; preparazione e attuazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative

  I diritti amministrativi possono finanziare esclusivamente costi amministrativi riconducibili alle tre categorie di attività previste dalla norma, con nesso diretto, specifico, dimostrabile, trasparente e proporzionato tra costi e attività.

• art. 16 d.lgs. n. 259/2003

  Costituisce la disciplina nazionale del contributo dovuto dagli operatori e richiede che la determinazione avvenga nel rispetto del perimetro e dei criteri derivanti dal diritto unionale.

• art. 1, commi 65 e 66, l. n. 266/2005

  ricavi risultanti dalla voce A1 del conto economico

  La base imponibile è parametrata ai ricavi lordi della voce A1, senza deduzione ordinaria dei costi sostenuti per l’acquisto di servizi wholesale.

• art. 2425 c.c.

  voce A1 del conto economico

  La voce A1 costituisce il parametro contabile per la determinazione dei ricavi rilevanti ai fini del contributo.

• art. 98-novies decies d.lgs. n. 259/2003

  Le tutele previste per i servizi di connettività si estendono agli elementi del pacchetto, inclusi terminali e apparecchiature venduti congiuntamente.

• art. 67 d.P.R. n. 600/1973

  Il divieto di doppia imposizione opera quando la medesima imposta colpisce il medesimo presupposto nei confronti del medesimo soggetto; non ricorre per prelievi riferiti a soggetti e titoli differenti.

• art. 16, comma 2, direttiva (UE) 2018/1972

  Impone rettifiche idonee a riequilibrare costi e diritti riscossi, ma non prescrive l’azzeramento immediato e integrale del surplus né una sequenza temporale rigida.

• art. 16, comma 4, d.lgs. n. 259/2003

  Prevede il rendiconto dei costi e dei contributi, la cui pubblicazione può avvenire anche successivamente alla riscossione, purché sia assicurata trasparenza e siano effettuate le opportune rettifiche.

Massime di principio

• Nel determinare i diritti amministrativi a carico degli operatori di comunicazioni elettroniche, l’autorità nazionale deve seguire un ordine logico-sequenziale: individuare analiticamente le attività riconducibili alle categorie finanziabili dal diritto unionale, motivare la loro inclusione, quantificarne separatamente i costi e solo successivamente determinare il fabbisogno complessivo e l’aliquota contributiva.
• I costi delle strutture trasversali non sono esclusi in ragione della loro collocazione organizzativa, potendo essere finanziati se riferibili, direttamente o indirettamente, alle attività regolatorie ammesse; tuttavia, la loro imputazione deve essere effettuata mediante criteri pro quota trasparenti, verificabili e adeguatamente motivati.
• È illegittima la determinazione del contributo che si fondi su una mera allocazione forfettaria del budget complessivo dell’autorità mediante valori medi per unità di personale, senza indicare le attività concretamente svolte, il fabbisogno di risorse per ciascuna funzione e il nesso tra costi imputati e attività finanziabili.
• La base imponibile parametrata ai ricavi lordi della voce A1 comprende, in linea generale, i ricavi derivanti da servizi wholesale acquistati da altri operatori, da hardware venduto in bundle, da servizi a valore aggiunto e da attività accessorie connesse all’offerta di comunicazioni elettroniche; la deduzione dei relativi costi trasformerebbe il prelievo sui ricavi in un prelievo sul margine o sull’utile.
• Non sussiste doppia imposizione giuridica quando il medesimo flusso economico è rilevato come ricavo da servizi retail per un operatore e come ricavo da servizi wholesale per un altro, poiché mancano l’identità del soggetto passivo e l’identità del presupposto giuridico del prelievo.
• L’obbligo di rendicontazione e rettifica dei diritti amministrativi non impone né la preventiva approvazione del rendiconto rispetto alla riscossione né l’integrale e immediato restituzione del surplus: sono ammesse rendicontazioni successive e rettifiche graduali, purché trasparenti, ragionevoli e idonee a perseguire il riequilibrio tra costi e contributi.

Come è indicizzato