Sentenza n. 7395/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appello riguarda l’annullamento comunale, disposto nel 2019, dell’autorizzazione paesaggistica n. 55/2014 e della DIA prot. n. 680/2014, relative all’ampliamento di due fabbricati accessori e pertinenziali all’azienda agricola, in area sottoposta a vincolo paesaggistico. L’appellante ha dedotto: 1) l’illegittimità dell’annullamento tardivo, perché l’errata indicazione della zona E/E1 anziché A/A1 sarebbe comparsa soltanto nella legenda di una tavola, sarebbe stata riconoscibile dagli elaborati e dalla documentazione, sarebbe stata rettificata nel marzo 2015 e non avrebbe inciso sull’assentibilità dell’intervento; ha inoltre contestato la mancanza di motivazione sulla rilevanza dell’errore e sull’eccezione al termine di autotutela; 2) l’assenza di un interesse pubblico concreto all’annullamento, sostenendo che l’intervento fosse comunque consentito dall’art. 18 l.r. Lazio n. 24/1998 e dall’art. 15 delle NTA del PTP, perché funzionale all’attività agrituristica; 3) il mancato esame delle osservazioni e dei contributi presentati nel procedimento, concernenti tardività, conformità urbanistico-paesaggistica, delega comunale e localizzazione dell’intervento; 4) l’omessa comunicazione di avvio del procedimento di annullamento della DIA e l’inesistenza di osservazioni riferibili a tale procedimento; 5) l’erronea valutazione della natura e della funzionalità agricola dei fabbricati, che sarebbero stati destinati a ospitare gli utenti dell’agriturismo e avrebbero ampliato una preesistente abitazione rurale; 6) la riproposizione della domanda risarcitoria. Il Comune ha opposto che la DIA e la relazione tecnica localizzavano i manufatti in zona E/E1, mentre essi ricadevano in zona A/A1, e che l’errore fu determinante per il rilascio dei titoli; ha inoltre sostenuto l’incompatibilità dell’intervento con il regime di tutela e la mancanza, al momento dell’autorizzazione, del PUA e del SIP.

La decisione

L’appello è respinto. Il Consiglio di Stato accerta che la DIA del 2014 rappresentava erroneamente la localizzazione dei manufatti in zona E/E1: l’indicazione risultava non solo dalla legenda della tavola n. 1, ma anche dalla relazione tecnica e dal successivo PUA; la descrizione testuale chiara prevale, in caso di discordanza, sul segno grafico. L’errore era decisivo: nel 2014, per derogare al divieto edificatorio previsto dall’art. 17 delle NTA del PTP nella zona A/A1, l’intervento doveva rispettare i requisiti di stretta funzionalità all’attività agricola e risultare corredato dal PUA e dal SIP. Poiché la DIA originaria era priva di entrambi, il Comune avrebbe dovuto negare l’autorizzazione se fosse stato correttamente informato della localizzazione; i documenti predisposti nel marzo 2015 non potevano sanare retroattivamente l’assenza dei presupposti istruttori al momento del rilascio. Ricorre dunque l’eccezione al termine per l’annullamento d’ufficio prevista dall’art. 21-nonies, ultimo comma, l. 241/1990. La rettifica dell’errore nel marzo 2015 non ha generato un affidamento tutelabile: il Comune intervenne tempestivamente in autotutela già nel 2015, e il successivo procedimento del 2018-2019 fu avviato in esecuzione della precedente sentenza del Consiglio di Stato, che aveva annullato il primo atto soltanto per un vizio procedimentale e aveva disposto il riesame con coinvolgimento della Soprintendenza. Restano assorbite le ulteriori questioni sulla decorrenza e applicabilità del termine di 18 mesi e sulla competenza per il rilascio dell’autorizzazione originaria. È respinta anche la censura sulla carenza di interesse pubblico: l’integrità della fascia di rispetto lacuale e la tutela paesaggistica della zona A/A1 costituiscono l’interesse pubblico alla rimozione, mentre l’autorizzazione era affetta da un vizio sostanziale. Le censure partecipative, relative alla mancata comunicazione di avvio e all’omessa valutazione dei contributi, sono respinte perché l’appellante non ha dimostrato che il loro accoglimento avrebbe potuto determinare un esito diverso; i vizi sono quindi non invalidanti ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. La domanda risarcitoria è infondata, mancando l’illegittimità dei provvedimenti. L’appellante è condannato a pagare al Comune 4.000 euro, oltre accessori di legge se dovuti; spese compensate nei confronti del Ministero.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Tutto quanto sopra esposto conduce a ritenere, pertanto, che la DIA del 2014 contenesse una erronea rappresentazione dei fatti, con la conseguenza che l’esercizio del potere di annullamento in autotutela non è stato, nel caso di specie, tardivo, e ciò in virtù di quanto specificamente previsto dall’art. 21-nonies, ultimo comma, della legge 7 agosto 1990 n. 241.

  La falsa o fuorviante rappresentazione dei fatti che abbia indotto l’amministrazione a rilasciare un titolo illegittimo può giustificare l’annullamento d’ufficio oltre il termine ordinario. Nel caso concreto la localizzazione errata era determinante perché, nella corretta zona A/A1, mancavano il PUA e il SIP necessari per assentire l’intervento in deroga.

• art. 18 l.r. Lazio n. 24/1998

  In sintesi, quindi, le disposizioni della legge Regione Lazio n. 24 del 1998 (art. 18) delle NTA del PTP (art. 15) e delle NTA del PTPR (art. 51) sono univoche nel prevedere che nell’ambito di aziende agricole situate in zone vincolate, un’attività costruttiva di ampliamento e/o realizzazione di nuovi manufatti è sì possibile, ma a condizione che

  Gli ampliamenti e i nuovi manufatti in aziende agricole situate in zone vincolate sono ammessi solo se strettamente funzionali all’attività agricola (o alla trasformazione dei relativi prodotti) per almeno il 75 per cento e, quando derogano alla disciplina paesaggistica, previa approvazione del PUA e con presentazione del SIP.

• art. 15 NTA del PTP

  In definitiva, quindi, se da un lato è vero che in base all’art. 17 delle NTA del PTP nella zona A/A1 “è consentito esclusivamente il mantenimento delle attività agricole esistenti”, dall’altro lato è anche vero, tuttavia, che in deroga a tale previsione pianificatoria è ben possibile eseguire una limitata attività costruttiva, ma soltanto nel rigoroso rispetto delle condizioni testé richiamate sub punti (i) e (ii) che precedono.

  Il divieto di nuove costruzioni in zona A/A1 può essere superato soltanto per interventi agricoli che rispettino i requisiti di funzionalità e dimensionamento e siano corredati dai documenti e dalle approvazioni richiesti per la deroga, inclusi PUA e SIP.

• art. 51 NTA del PTPR

  In ogni caso il PUA non consente deroga agli indici stabiliti dal PTPR o dagli strumenti urbanistici vigenti per le strutture adibite a scopo abitativo.

  Il PUA consente le deroghe paesaggistiche previste per opere strettamente legate all’attività agricola, ma non permette di derogare agli indici urbanistici applicabili alle strutture con destinazione abitativa.

• art. 30, comma 1, l.r. Lazio n. 24/1998

  Giova rammentare, in proposito, che in base all’art. 30, comma 1, della legge Regione Lazio n. 24 del 1998 il SIP (Studio di Inserimento Paesistico) “costituisce documentazione essenziale della valutazione di compatibilità paesistica per il rilascio delle autorizzazioni ai sensi della L. n. 1497 del 1939…”.

  Il SIP è documentazione essenziale per la valutazione di compatibilità paesaggistica e la sua mancanza impedisce di ritenere validamente istruita l’autorizzazione paesaggistica nel caso in cui sia richiesto dalla disciplina applicabile.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Dirimente, al riguardo, è il fatto che nessuna di queste contestazioni si è rivelata idonea a dimostrare che – in caso di regolare adozione delle garanzie procedimentali in tesi pretermesse – l’esito del procedimento amministrativo de quo avrebbe potuto essere diverso, ciò che implica comunque la piena sanabilità dei provvedimenti amministrativi impugnati ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge 7 agosto 1990 n. 241.

  La violazione delle garanzie partecipative non determina l’annullabilità quando non sia dimostrato che, se il procedimento fosse stato regolarmente svolto, il suo esito avrebbe potuto essere diverso.

Massime di principio

• L’annullamento d’ufficio oltre il termine ordinario è consentito quando il titolo favorevole sia stato conseguito sulla base di una rappresentazione dei fatti non veritiera e concretamente fuorviante, tale che, se l’amministrazione avesse conosciuto la situazione reale, il titolo non sarebbe stato rilasciato.
• La rappresentazione erronea è rilevante ai fini dell’autotutela quando riguarda un presupposto determinante per l’applicazione della disciplina urbanistico-paesaggistica; non basta che l’errore sia stato successivamente rettificato se il titolo era già stato rilasciato senza i presupposti documentali necessari.
• In caso di discordanza tra una relazione tecnica e gli elaborati grafici del progetto, la descrizione testuale chiara prevale sul segno grafico.
• Nelle zone paesaggistiche vincolate, gli ampliamenti e i nuovi manufatti aziendali sono assentibili in deroga ai divieti di piano soltanto se sono strettamente funzionali e dimensionati all’attività agricola secondo i requisiti normativi e se risultano soddisfatti gli oneri documentali e procedimentali previsti, tra cui PUA e SIP quando applicabili.
• La mancata comunicazione di avvio o l’omessa valutazione di contributi partecipativi non comporta l’annullabilità dell’atto se il ricorrente non dimostra che la regolare partecipazione avrebbe potuto condurre a un esito diverso.
• Il riesame in autotutela imposto da una precedente sentenza, che abbia annullato il primo provvedimento per un vizio procedimentale e richiesto una nuova valutazione nel merito, non può essere considerato tardivo per il solo decorso del tempo antecedente al giudicato che ne ha prescritto l’avvio.

Come è indicizzato