Sentenza n. 6870/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura per l’affidamento del servizio di ristorazione collettiva nelle mense del personale di Polizia penitenziaria presso gli istituti della Campania, lotto n. 1. Dopo l’annullamento della prima aggiudicazione, disposto dal Consiglio di Stato per la necessità di rinnovare la verifica di anomalia dell’offerta, l’amministrazione ha nuovamente valutato l’offerta della prima classificata e ha confermato l’aggiudicazione. La seconda classificata ha impugnato il nuovo provvedimento, deducendo violazione del giudicato, insostenibilità dell’offerta rispetto ai costi della manodopera e mancata verifica dell’affidabilità professionale. Il TAR ha ritenuto incongrua l’offerta sulla base, tra l’altro, della mancata considerazione di IRES e IRAP e di errori metodologici e matematici, desunti anche da una perizia tecnica di parte. Il Ministero ha appellato deducendo: nullità della sentenza per motivazione apparente; violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, poiché le contestazioni relative a IRES, IRAP ed errori di calcolo erano state introdotte soltanto con memorie non notificate e non con il ricorso; violazione del ne bis in idem rispetto ai precedenti giudicati; erroneità della valutazione dell’anomalia, fondata sulla sola adesione alla perizia stragiudiziale; in subordine, necessità di una nuova verificazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto l’eccezione di genericità dell’appello, ritenendo che i motivi formulassero una critica sufficientemente specifica alle ragioni della sentenza appellata, come richiesto dall’art. 101, comma 1, c.p.a. Ha respinto il motivo sulla motivazione apparente: la nullità della sentenza ricorre soltanto in presenza di difetto assoluto di motivazione, motivazione meramente assertiva, tautologica, apodittica o incomprensibile, tale da scendere al di sotto del minimo costituzionale; non basta una motivazione non pienamente sufficiente o sviluppata in modo implicito. Nel caso concreto il percorso decisorio era comunque comprensibile. Ha invece accolto il motivo relativo alla violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Le contestazioni specifiche riguardanti la mancata imputazione di IRES e IRAP e gli errori metodologici e matematici erano state introdotte per la prima volta con una memoria successiva al ricorso. Tali deduzioni costituivano mutatio libelli, perché introducevano un nuovo fatto costitutivo e un nuovo tema di indagine sulla sostenibilità dell’offerta, alterando i termini della controversia e il diritto di difesa della controparte. La successiva memoria di replica non poteva sanare l’inammissibilità, anche per la sua tardività. Il motivo sul ne bis in idem è stato respinto: il precedente giudicato aveva imposto la riedizione della verifica di anomalia, ma non aveva impedito all’amministrazione di adottare una nuova valutazione; gli eventuali vizi del nuovo provvedimento riguardano un segmento successivo dell’azione amministrativa e possono essere fatti valere con un autonomo giudizio di cognizione. L’accoglimento del motivo processuale ha assorbito le censure sul merito dell’anomalia e l’istanza di verificazione. La sentenza del TAR è stata riformata e il ricorso di primo grado è stato respinto. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  Il motivo di appello deve contenere una critica puntuale alle ragioni della sentenza impugnata; non è sufficiente la mera riproposizione dei motivi di primo grado.

• art. 105 c.p.a.

  L’annullamento con rinvio al primo giudice è giustificato, tra l’altro, dal difetto assoluto di motivazione della sentenza, non da una mera insufficienza motivazionale.

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice deve pronunciarsi nei limiti della domanda e delle censure ritualmente introdotte; l’introduzione in memoria di un nuovo tema di indagine integra mutatio libelli.

• art. 73 c.p.a.

  Le memorie possono illustrare e sviluppare le domande e le censure già proposte, ma non introdurre tardivamente nuovi motivi fondati su fatti costitutivi diversi.

• art. 111, comma 5, Cost.

  La motivazione della sentenza deve rispettare il minimo costituzionale; la soglia è superata solo in presenza di motivazione materialmente assente, apparente, tautologica, apodittica o obiettivamente incomprensibile.

• art. 95, comma 10, d.lgs. 50/2016

  La disposizione è richiamata nel quadro delle contestazioni relative alla sostenibilità dell’offerta e ai costi della manodopera, ma il Consiglio di Stato non decide nel merito tali profili, assorbiti dall’accoglimento della censura processuale.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo d’appello, il principio di specificità dei motivi richiede una critica puntuale alle ragioni della sentenza impugnata; la mera riproduzione delle censure di primo grado non è sufficiente, mentre l’appello è ammissibile quando individua specificamente gli errori imputati alla decisione.
• La nullità della sentenza per motivazione apparente ricorre solo quando manchi integralmente la motivazione o questa sia meramente assertiva, tautologica, apodittica o obiettivamente incomprensibile, in violazione del minimo costituzionale; non è sufficiente una motivazione non esaustiva o parzialmente implicita.
• Nel processo amministrativo, l’introduzione per la prima volta con una memoria di contestazioni fondate su fatti costitutivi nuovi e idonee ad aprire un diverso tema di indagine integra mutatio libelli, inammissibile, e non mera emendatio libelli.
• La riedizione del potere amministrativo successiva a un giudicato di annullamento può essere contestata sia in sede di ottemperanza, per violazione o elusione del giudicato, sia con un autonomo ricorso di cognizione per vizi propri del nuovo provvedimento; rispetto a questi ultimi non opera il divieto di ne bis in idem.

Come è indicizzato