Sentenza n. 673/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorsi sono stati riuniti perché riguardavano la medesima sequenza procedimentale relativa all’ampliamento dell’interporto di Novara e alla realizzazione, nei comparti T3b e T3d, di un polo logistico, di interventi sul terminale ferroviario e di un parcheggio per mezzi pesanti. I ricorsi R.G. 263/2023, 583/2024 e 602/2024 contestavano, in sintesi, la legittimazione di Develog a promuovere e attuare l’intervento, sostenendo che l’atto di indirizzo del 2011 riservasse tale ruolo a CIM; la non conformità del polo logistico alla destinazione urbanistica del comparto T3b e la necessità di una variante al PRG; l’inadeguatezza dell’istruttoria e della motivazione; il contrasto con la pianificazione regionale, provinciale e paesaggistica, con la disciplina sul contenimento del consumo di suolo e con gli obiettivi di tutela ambientale; l’assenza di documenti ritenuti necessari per l’accordo di pianificazione; l’incompetenza della Giunta comunale di Novara; e l’illegittimità della scelta del piano particolareggiato di iniziativa pubblica quale strumento attuativo. I ricorsi R.G. 1930/2024 e 75/2025, proposti rispettivamente dai proprietari dei terreni e da Develog, contestavano invece la deliberazione del Comune di Galliate che aveva negato l’approvazione dello schema di accordo. Deducevano che Galliate non fosse un comune interessato e non potesse partecipare all’accordo, né esercitare un potere di veto; l’illegittimità e genericità delle motivazioni sul consumo di suolo, sull’impatto ambientale, sulla viabilità e sulla salute pubblica; l’errata interpretazione dell’atto di indirizzo del 2011 quanto al ruolo esclusivo di CIM; la violazione della leale collaborazione tra amministrazioni; il difetto di istruttoria e di motivazione; nonché, in via subordinata, l’illegittimità delle norme che avrebbero imposto la partecipazione di Galliate. Sono state inoltre sollevate eccezioni relative alla validità delle procure, alla proposizione di ricorsi collettivi, alla natura endoprocedimentale e non lesiva degli atti, al difetto di interesse e alla mancata contestazione di tutte le motivazioni di un atto plurimotivato.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente riunito i cinque ricorsi per connessione oggettiva e parzialmente soggettiva. Ha respinto le eccezioni sulla validità delle procure, chiarendo che le procure analogiche scannerizzate erano state autenticate e conformemente depositate, mentre per la procura nativa digitale non era necessaria un’ulteriore autenticazione del difensore. Per ragioni di economia processuale ha omesso l’esame delle ulteriori eccezioni preliminari, ritenendo infondati nel merito i primi tre ricorsi. Quanto al ruolo di CIM e Develog, ha stabilito che l’atto di indirizzo del 2011 individuava CIM quale soggetto promotore e attuatore in quanto gestore dell’interporto, ma non vietava a CIM di coinvolgere altri operatori dotati delle competenze, risorse o disponibilità delle aree necessarie. La fuoriuscita dei soci pubblici non aveva fatto venir meno la legittimazione di CIM, né escludeva la partecipazione di Develog. Quanto alla conformità urbanistica, il comparto T3b rientra nell’ambito “Centro di interscambio” e l’uso D3 comprende attività di movimentazione, stoccaggio e logistica. Non era necessaria una nuova estensione dei binari fino al comparto T3b: la verifica richiesta dalle NTA era stata svolta mediante la valutazione integrata degli interventi sui comparti T3a e T3b, con potenziamento del terminale e collegamento stradale tra le aree. I piani regionali, provinciali e paesaggistici non vietavano l’espansione dell’interporto, ma richiedevano misure di mitigazione e compensazione, da approfondire nella pianificazione attuativa e nelle procedure VAS/VIA. Il consumo di suolo non costituiva un ostacolo assoluto, poiché l’area era già edificabile secondo il PRG vigente e l’ampliamento dell’interporto richiedeva aree adiacenti. Sono state respinte anche le censure relative all’iniziativa provinciale, alla mancata partecipazione di altri comuni, alla carenza documentale, alla scelta del piano particolareggiato e all’incompetenza della Giunta comunale di Novara. È stata inoltre ritenuta adeguata l’istruttoria del Comune di Novara nell’approvazione dello schema di accordo. I ricorsi R.G. 1930/2024 e 75/2025 sono stati invece accolti parzialmente. Il TAR ha riconosciuto la legittimazione e l’interesse dei proprietari dei terreni e la sufficiente specificità dei motivi di Develog. Ha escluso, però, che Galliate fosse estranea al procedimento: quale comune contermine, interessato almeno potenzialmente dagli effetti del progetto sulla viabilità e dalla previsione di una pista ciclabile estesa al suo territorio, aveva titolo a partecipare ai lavori di definizione dell’accordo. Tale partecipazione non attribuiva tuttavia un potere di veto. Il diniego di Galliate è stato annullato perché fondato su motivazioni generiche, non adeguatamente istruite e in parte erronee. Il Comune non aveva dimostrato l’incompatibilità del progetto con la pianificazione sovraordinata né un concreto e specifico impatto negativo sul proprio territorio; le affermazioni sull’elevatissimo impatto ambientale, sulla viabilità e sulla salute pubblica non erano supportate da istruttoria al momento della deliberazione. La relazione della polizia municipale era successiva, basata su dati incompleti e indicava comunque possibili soluzioni viabilistiche. Inoltre, Galliate aveva erroneamente ritenuto che l’atto del 2011 riservasse a CIM il ruolo esclusivo di promotore e attuatore. Il comportamento del Comune, che aveva partecipato ai tavoli tecnici senza sollevare tali criticità e aveva poi negato l’accordo senza chiedere la riapertura del confronto, è stato ritenuto contrario al principio di leale collaborazione istituzionale. Sono state assorbite le ulteriori censure, inclusa quella relativa alla presunta contraddittorietà con altri insediamenti logistici approvati da Galliate. Le domande di accertamento secondo cui Galliate non avrebbe dovuto partecipare all’accordo sono state respinte. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi per oggetto o per soggetti; è stato applicato per trattare unitariamente i cinque giudizi.

• art. 39 c.p.a.

  Rende applicabile al processo amministrativo il rinvio esterno alle norme del processo civile, tra cui la disciplina della procura alle liti.

• art. 83, comma 3, c.p.c.

  Il difensore autentica con propria firma digitale la sola copia informatica della procura alle liti conferita su supporto cartaceo.

  Per la procura nativa digitale, sottoscritta dalla parte con firma digitale, non è necessaria l’autenticazione del difensore.

• art. 40 c.p.a.

  Il principio di specificità dei motivi deve essere applicato in senso sostanziale; in presenza di un atto plurimotivato devono essere contestate tutte le ragioni autonome poste a fondamento dell’atto.

• art. 15 l. 241/1990

  Disciplina gli accordi tra pubbliche amministrazioni; tali accordi sono soggetti al principio di leale collaborazione nella fase di formazione e di esecuzione.

• art. 18.3 NTA del PRG del Comune di Novara

  Disciplina l’ambito T3, ammette attività connesse all’intermodalità e alla movimentazione delle merci e prevede una sequenza di piano strategico, accordo di pianificazione e strumento urbanistico esecutivo.

• art. 13 NTA del PRG del Comune di Novara

  La destinazione D3 comprende attività di trasporto, intermodalità, stoccaggio, assemblaggio e attività terziarie, espositive e commerciali direttamente connesse; comprende quindi anche la logistica.

• art. 1.5 NTA del Piano Territoriale Provinciale di Novara

  Prevede l’accordo di pianificazione e la partecipazione dei comuni interessati, da individuarsi in relazione agli effetti concreti o potenziali del progetto sui territori contermini.

• art. 5.10 NTA del Piano Territoriale Provinciale di Novara

  Riconosce la destinazione dell’area al centro intermodale e al polo logistico novarese, ammettendo interventi di completamento per attività logistiche.

• art. 32 l.r. Piemonte 56/1977

  Rientra nella discrezionalità del pianificatore individuare le aree da assoggettare a strumento urbanistico esecutivo e scegliere il tipo di strumento più adeguato.

• art. 40, comma 11, l.r. Piemonte 56/1977

  Unitamente all’art. 5, comma 13, d.l. 70/2011, fonda la competenza della Giunta comunale per l’approvazione di strumenti attuativi conformi al PRG.

• art. 1-bis l.r. Piemonte 56/1977

  Il contenimento del consumo di suolo è principio generale del governo del territorio, ma non costituisce un divieto assoluto di edificazione su aree inedificate quando sussista un fabbisogno insediativo non soddisfacibile mediante riuso dell’esistente.

• art. 3-quater d.lgs. 152/2006

  È richiamato in relazione ai principi di sostenibilità ambientale, senza impedire che l’approfondimento degli impatti avvenga nelle successive procedure di VAS e VIA.

• art. 31 NTA del Piano Territoriale Regionale

  Le soglie di contenimento del consumo di suolo riguardano nuove previsioni esterne alle aree già previste dalla pianificazione vigente.

• art. 19-ter l.r. Piemonte 56/1977

  Rileva per gli accordi territoriali e per il modello consensuale di pianificazione, nel quale gli enti partecipanti devono cooperare lealmente.

• artt. 5, 97 e 120 Cost.

  Fondano il principio di leale collaborazione istituzionale, applicabile ai rapporti tra amministrazioni e agli accordi di pianificazione.

Massime di principio

• L’individuazione di un soggetto quale promotore e attuatore di interventi infrastrutturali in un atto di indirizzo non implica, in assenza di un espresso divieto, l’esclusione della collaborazione con altri operatori privati che dispongano delle aree, delle risorse o delle competenze necessarie, purché sia garantita l’integrazione dell’intervento con l’infrastruttura esistente e siano rispettati gli obiettivi dell’atto di indirizzo.
• Quando la disciplina urbanistica ammette nell’ambito dell’intermodalità le attività di trasporto, stoccaggio e movimentazione delle merci, essa consente anche la realizzazione di strutture logistiche connesse, senza che sia necessaria una variante urbanistica, purché l’intervento sia coerente con la funzione complessiva dell’ambito e con le verifiche di integrazione richieste dalla disciplina pianificatoria.
• La partecipazione di un comune contermine a un accordo di pianificazione è necessaria quando il progetto, pur ricadendo interamente nel territorio di altro comune, possa produrre effetti concreti o potenziali sul territorio o sulla comunità locale del comune contermine, anche in ragione della prossimità e della rilevanza sovracomunale dell’intervento.
• Il coinvolgimento del comune contermine in un accordo di pianificazione non gli attribuisce un potere di veto su una scelta strategica già compiuta dagli strumenti di pianificazione sovraordinati e comunali; esso consente invece di partecipare alla definizione delle modalità attuative e delle misure di mitigazione degli impatti.
• Nell’ambito di un accordo di pianificazione tra pubbliche amministrazioni, il principio di leale collaborazione impone agli enti di evidenziare tempestivamente nei tavoli tecnici le criticità del progetto e di ricercare soluzioni condivise. È illegittimo il successivo diniego fondato su problematiche mai precedentemente prospettate, senza richiesta di riapertura del confronto e senza adeguata istruttoria.
• Un diniego alla sottoscrizione di un accordo di pianificazione è illegittimo se fondato su affermazioni generiche circa l’impatto ambientale, viabilistico o sanitario del progetto, non supportate da elementi istruttori disponibili al momento della decisione, soprattutto quando tali profili devono essere approfonditi nelle successive fasi di pianificazione attuativa e nelle procedure VAS o VIA.

Come è indicizzato