Sentenza n. 5507/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente, prima classificata nel lotto 2 di una procedura aperta per un accordo quadro relativo a lavori di manutenzione e riqualificazione di barriere autostradali, ha impugnato l’esclusione disposta per la ritenuta non equivalenza delle tutele economiche e normative del CCNL Laterizi – Aziende Industriali, applicato dalla mandante, rispetto al CCNL Edilizia F012 indicato dalla stazione appaltante. Con il primo motivo ha sostenuto che il CCNL avrebbe dovuto essere individuato con riferimento all’attività concretamente svolta dalla singola impresa, prevalentemente industriale e manifatturiera, e che non fosse necessario il giudizio di equivalenza. Con il secondo motivo ha contestato la valutazione di non equivalenza, deducendo difetto di istruttoria, travisamento, difetto di motivazione, violazione del contraddittorio e sostenendo l’applicabilità di una presunzione di equivalenza; ha inoltre chiesto, in subordine, verificazione o CTU. Con il terzo motivo ha lamentato la violazione dell’art. 97 d.lgs. 36/2023, sostenendo che la stazione appaltante avrebbe dovuto consentire l’estromissione o sostituzione della mandante. Con il quarto motivo ha prospettato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 11 d.lgs. 36/2023 e richiesto un rinvio pregiudiziale alla CGUE per asserita violazione degli artt. 49 e 56 TFUE e della direttiva 2014/24/UE.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha compensato le spese. Ha ritenuto legittima la scelta della stazione appaltante di indicare un unico CCNL Edilizia, poiché l’art. 11 d.lgs. 36/2023 impone di individuare il contratto in relazione alle prestazioni oggetto dell’appalto, avuto riguardo alla loro natura prevalente o assorbente, e non richiede necessariamente l’indicazione di tanti CCNL quante sono le imprese o le lavorazioni. Le attività affidate alla mandante, pur comprendendo la produzione di manufatti prefabbricati, includevano prestazioni di fornitura, posa e manutenzione svolte in cantiere e riconducibili alle categorie OS34, OS12-A e OS21; il CCNL Edilizia è stato quindi ritenuto coerente con il nucleo prevalente dell’appalto. La stazione appaltante era inoltre obbligata a verificare l’equivalenza del diverso CCNL indicato in offerta. Il giudizio di non equivalenza è stato ritenuto adeguatamente istruito e motivato, anche sulla base di un parere giuslavoristico, con riferimento a sei parametri normativi e a plurimi elementi economici: maggiorazioni per straordinario e lavoro supplementare, assistenza integrativa e welfare, preavviso, disciplina del part-time, contribuzione alla Cassa Edile, nonché insufficienza degli importi retributivi una volta esclusi elementi variabili o non adeguatamente documentati quali il superminimo assorbibile e l’indennità di cantiere. Il contraddittorio procedimentale è stato considerato funzionale all’acquisizione di chiarimenti e non tale da imporre un ulteriore preavviso dopo la risposta dell’operatore; le ulteriori criticità erano emerse dalla documentazione tardivamente prodotta dalla concorrente. La valutazione di equivalenza è espressione di discrezionalità tecnica e non è risultata manifestamente illogica, arbitraria, irragionevole o viziata da travisamento. È stata respinta anche la censura sull’art. 97 d.lgs. 36/2023: tale disposizione riguarda cause di esclusione soggettive o carenze dei requisiti di cui agli artt. 94, 95 e 100, mentre nella fattispecie la non equivalenza incideva su un elemento essenziale dell’offerta e l’estromissione della mandante avrebbe modificato l’assetto economico e competitivo dell’offerta. Sono state dichiarate manifestamente infondate le questioni costituzionali, poiché l’art. 11 non impone in assoluto il CCNL indicato dalla stazione appaltante, consentendo un contratto diverso con tutele equivalenti, e non viola gli artt. 3, 39, 41 e 76 Cost. È stato negato anche il rinvio pregiudiziale alla CGUE: l’individuazione di uno standard minimo di tutela collegato all’oggetto dell’appalto persegue finalità di tutela dei lavoratori e contrasto al dumping sociale, mentre l’art. 97 non riguarda una causa di esclusione riconducibile all’art. 57 della direttiva 2014/24/UE e limita legittimamente la sostituzione alle ipotesi previste, per evitare modifiche essenziali dell’offerta.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro (...) e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l'attività oggetto dell'appalto (...)

  La stazione appaltante deve indicare il CCNL pertinente alle prestazioni oggetto dell’appalto, potendo individuare un unico contratto quando le attività siano finalisticamente collegate e riconducibili a una prestazione prevalente; l’operatore può indicare un diverso CCNL solo dimostrando l’equivalenza delle tutele.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  Il soccorso e il contraddittorio procedimentale consentono di acquisire chiarimenti e documenti utili alla verifica dell’equivalenza, ma non impongono un ulteriore preavviso dopo l’acquisizione dei chiarimenti né consentono una sanatoria indefinita delle carenze documentali.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell’equivalenza del diverso CCNL indicato dall’operatore è obbligatoria e deve essere svolta mediante un confronto effettivo delle tutele economiche e normative.

• art. 97 d.lgs. 36/2023

  Il meccanismo di sostituzione o estromissione del componente del raggruppamento opera per le cause di esclusione o carenze dei requisiti riconducibili agli artt. 94, 95 e 100; non si applica quando la non equivalenza del CCNL incide su un elemento essenziale dell’offerta e la sostituzione altererebbe l’offerta economica.

• art. 3, commi 1 e 2, Allegato II.1 d.lgs. 36/2023

  Per gli appalti relativi al settore dell'edilizia, si considerano equivalenti (...) i contratti collettivi nazionali di lavoro classificati mediante codice unico alfanumerico CNEL/INPS F012, F015, F018.

  La presunzione legale di equivalenza per gli appalti edilizi è circoscritta ai CCNL indicati dalla disposizione e non comprende il CCNL Laterizi.

• art. 1, comma 2, lett. h), n. 2, l. 78/2022

  Garantire l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore (...) tenendo conto, in relazione all’oggetto dell’appalto e alle prestazioni da eseguire anche in maniera prevalente, di quelli stipulati dalle associazioni (...) comparativamente più rappresentative.

  La norma delegante legittima l’individuazione del CCNL sulla base dell’oggetto dell’appalto e delle prestazioni prevalenti, non imponendo necessariamente una pluralità di contratti.

• art. 70 direttiva 2014/24/UE

  Le amministrazioni aggiudicatrici possono esigere condizioni particolari in merito all’esecuzione dell’appalto (...) di ordine ambientale, sociale o relative all’occupazione.

  Le condizioni sociali collegate all’oggetto dell’appalto, inclusa la tutela dei lavoratori, sono compatibili con il diritto dell’Unione.

• art. 18, paragrafo 2, direttiva 2014/24/UE

  Gli Stati membri adottano misure adeguate per garantire che gli operatori economici (...) rispettino gli obblighi applicabili in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro.

  La disciplina nazionale volta a prevenire il dumping sociale e garantire livelli minimi di tutela dei lavoratori è coerente con gli obiettivi della direttiva.

• art. 57, paragrafo 4, lett. a), direttiva 2014/24/UE

  Ove l’amministrazione aggiudicatrice possa dimostrare con qualunque mezzo adeguato la violazione degli obblighi applicabili di cui all’articolo 18, paragrafo 2.

  La fattispecie esaminata non è stata ricondotta alle cause di esclusione europee relative ai requisiti generali e speciali, poiché riguarda l’invalidità di un elemento essenziale dell’offerta.

• artt. 49 e 56 TFUE

  L’individuazione di un CCNL pertinente all’oggetto dell’appalto e quale standard minimo di tutela non costituisce, nel caso concreto, una restrizione sproporzionata alla libertà di stabilimento o alla libera prestazione dei servizi.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale è stato negato per l’infondatezza delle questioni prospettate e l’assenza di dubbi interpretativi rilevanti ai fini della decisione.

• artt. 3, 39, 41 e 76 Cost.

  L’art. 11 d.lgs. 36/2023 non viola tali disposizioni, perché lascia all’operatore la libertà di applicare un CCNL diverso, purché garantisca tutele equivalenti, e costituisce attuazione non eccedente della legge delega.

Massime di principio

• Ai sensi dell’art. 11 d.lgs. 36/2023, la stazione appaltante può legittimamente indicare un unico CCNL quando le prestazioni oggetto dell’appalto siano finalisticamente collegate e riconducibili a un’attività prevalente o assorbente; non è necessario indicare tanti CCNL quante sono le imprese o le lavorazioni, salvo che ricorrano attività autonome, rilevanti e non riconducibili al nucleo prevalente dell’appalto.
• L’operatore economico che intenda applicare un CCNL diverso da quello indicato nella lex specialis è tenuto a sottoporsi alla verifica obbligatoria della stazione appaltante e a dimostrare l’equivalenza complessiva delle tutele economiche e normative; il confronto deve essere sistemico e non può fondarsi su singole condizioni più favorevoli o su elementi aziendali volontari e revocabili.
• La verifica di equivalenza del CCNL costituisce esercizio di discrezionalità tecnica della stazione appaltante ed è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, abnormità o travisamento dei fatti, ferma la necessità di un’istruttoria concreta e di una motivazione analitica.
• Il contraddittorio previsto nella verifica dell’equivalenza ha funzione istruttoria: la stazione appaltante deve consentire all’operatore di fornire chiarimenti e documenti pertinenti, ma non è tenuta a reiterare indefinitamente il confronto né a formulare un ulteriore preavviso dopo l’acquisizione dei chiarimenti, soprattutto quando le ulteriori criticità derivino dalla documentazione prodotta tardivamente o incompletamente dall’operatore.
• L’art. 97 d.lgs. 36/2023 non consente la sostituzione o estromissione di una mandante quando la non equivalenza del CCNL incide su un elemento essenziale dell’offerta: la modifica della compagine potrebbe alterare i costi della manodopera, il ribasso e l’assetto competitivo dell’offerta, in violazione della parità di trattamento e della sua immodificabilità.
• L’individuazione, nella documentazione di gara, di un CCNL pertinente all’oggetto dell’appalto e volto a garantire uno standard minimo di tutela dei lavoratori non viola, di per sé, la libertà di iniziativa economica né le libertà fondamentali dell’Unione, purché l’operatore possa applicare un diverso contratto con tutele equivalenti e la scelta della stazione appaltante sia collegata alle prestazioni da eseguire.

Come è indicizzato