Sentenza n. 2883/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Consorzio ha impugnato l'ordinanza comunale di demolizione, adottata ai sensi dell'art. 33 d.P.R. 380/2001, relativa all'installazione di pontili galleggianti e di una passerella nell'area demaniale concessa, oltre al verbale di sopralluogo. Ha dedotto, anzitutto, la violazione dell'art. 35 d.P.R. 380/2001, sostenendo che per opere realizzate su area demaniale avrebbe dovuto essere previamente notificata una diffida autonoma. Ha poi sostenuto che la concessione demaniale e la disciplina dei punti di ormeggio stagionali escludessero la necessità di ulteriori titoli edilizi e demaniali. Con un terzo motivo ha contestato la necessità dell'autorizzazione paesaggistica, richiamando l'esenzione prevista per strutture amovibili a servizio di attività sportive o del tempo libero, l'inserimento delle opere in un progetto di opera pubblica autorizzato e l'intervenuto procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica, dal quale sarebbe derivato il silenzio-assenso ministeriale. Infine ha lamentato il difetto di motivazione dell'ordinanza, in ragione del precedente comportamento amministrativo e del rilascio, protrattosi per circa trent'anni, di provvedimenti concessori e autorizzativi favorevoli. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto alla diffida prevista dall'art. 35 d.P.R. 380/2001, ha ritenuto decisivo che l'ordinanza avesse comunque impartito alla ricorrente l'ordine di rimuovere le opere entro 90 giorni, attribuendole la possibilità di provvedere direttamente prima dell'intervento comunale; la diffida può quindi essere incorporata nello stesso provvedimento demolitorio, non essendo previsto un intervallo temporale minimo tra diffida e ordine di demolizione. Il motivo è stato comunque esaminato sul presupposto della contestazione formale, pur rilevando che l'ordinanza era stata formalmente adottata ai sensi dell'art. 33. È stata respinta anche la tesi secondo cui la concessione demaniale costituisse titolo sufficiente: le opere, per dimensioni, caratteristiche e destinazione non provvisoria, presentavano una stabile incidenza sull'assetto territoriale e necessitavano almeno del titolo edilizio, oltre agli ulteriori titoli paesaggistici eventualmente richiesti. Le concessioni e variazioni richiamate dalla stessa ricorrente prevedevano, del resto, la necessità di acquisire la concessione o autorizzazione edilizia e ogni altro nulla osta vincolistico. Il giudice ha escluso che l'amovibilità materiale fosse sufficiente a qualificare le strutture come precarie, dovendosi avere riguardo alla destinazione oggettiva a soddisfare un bisogno non temporaneo. È stata negata altresì l'efficacia sanante o sostitutiva della concessione demaniale rispetto ai titoli urbanistico-edilizi e paesaggistici; il procedimento successivo di compatibilità paesaggistica non ha inciso sulla legittimità dell'ordine impugnato. L'ordinanza di demolizione è stata qualificata come atto vincolato, non soggetto a una specifica comparazione tra interesse pubblico e interesse privato né a una motivazione rafforzata sull'interesse attuale alla demolizione. Il lungo periodo di tolleranza o il rilascio di precedenti autorizzazioni non hanno generato un affidamento tutelabile, poiché l'abuso edilizio costituisce illecito permanente e il decorso del tempo non lo legittima. La domanda risarcitoria è stata respinta, non essendo stato eseguito l'ordine di demolizione e avendo il Consorzio potuto proseguire l'attività nel rispetto degli obblighi concessori. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l'ingiunzione di demolizione per le opere abusive cui il Comune ha formalmente ricondotto l'intervento contestato.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  qualora sia accertata la realizzazione d'interventi in assenza di permesso di costruire "su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il dirigente o il responsabile dell'ufficio, previa diffida non rinnovabile, ordina al responsabile dell'abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, dandone comunicazione all'ente proprietario del suolo"

  La diffida può essere contenuta nello stesso ordine demolitorio e non deve necessariamente precedere l'ordinanza con un intervallo temporale minimo, purché sia assegnato al privato un termine per la rimozione autonoma delle opere.

• art. 2, comma 1, lett. c), d.P.R. 509/1997

  La qualificazione delle opere come punti di ormeggio non esonera dalla prova dei presupposti, in particolare della stagionalità, necessari per il regime invocato.

• art. 31 d.lgs. 79/2011

  L'esenzione da ulteriori titoli per pontili galleggianti stagionali opera solo quando siano effettivamente rispettati i requisiti normativi della stagionalità e della tipologia dell'intervento.

• art. 2 d.P.R. 31/2017 e allegato A, punto A.17

  L'invocata esenzione paesaggistica per strutture a servizio di attività sportive o del tempo libero non è stata ritenuta applicabile alle opere contestate.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  Il procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica avviato successivamente non ha inciso sulla legittimità dell'ordine di demolizione; il giudice non ha riconosciuto, nel caso concreto, un effetto sanante del procedimento pendente o del prospettato silenzio-assenso.

Massime di principio

• La concessione demaniale, essendo finalizzata all'occupazione e all'uso del bene pubblico, non sostituisce il permesso di costruire né le autorizzazioni paesaggistiche e gli altri nulla osta eventualmente prescritti dalla normativa urbanistico-vincolistica.
• La realizzazione di pontili e passerelle galleggianti richiede il titolo edilizio quando le opere, considerate nella loro consistenza e destinazione oggettiva, sono stabili e destinate a soddisfare un bisogno non temporaneo; l'amovibilità materiale non coincide con la precarietà giuridica.
• Per le opere abusive realizzate su area demaniale, la diffida prevista dall'art. 35 d.P.R. 380/2001 può essere incorporata nell'ordinanza di demolizione, purché il provvedimento assegni al responsabile un termine per procedere autonomamente alla rimozione prima dell'esecuzione d'ufficio.
• L'ordine di demolizione di opere abusive ha natura vincolata e, una volta accertata l'assenza del titolo, non richiede una motivazione specifica sull'interesse pubblico concreto e attuale né una comparazione tra interesse pubblico e interesse privato alla conservazione dell'opera.
• Il decorso del tempo, la reiterata tolleranza amministrativa o il rilascio di precedenti provvedimenti favorevoli non legittimano un'opera abusiva né fanno sorgere un affidamento tutelabile, poiché l'abuso edilizio costituisce un illecito permanente.

Come è indicizzato