Sentenza n. 390/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la revoca della procedura comparativa avviata a seguito dell’istanza del concessionario uscente e della successiva domanda concorrente. Ha dedotto, anzitutto, l’illegittimità dell’esercizio del potere di revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990, sostenendo che il Comune avrebbe interrotto un procedimento che era tenuto a concludere e nel quale non residuavano margini di discrezionalità. Ha inoltre sostenuto che la normativa sopravvenuta, costituita dal d.l. 131/2024, convertito dalla l. 166/2024, e il nuovo regolamento comunale non imponessero la rinnovazione della procedura, ma salvaguardassero quelle già avviate, consentendo al più l’integrazione delle domande. Ha censurato il difetto di motivazione, l’illogicità, la violazione del legittimo affidamento e l’omessa ponderazione tra l’interesse pubblico alla revoca, l’interesse alla concorrenza e quello dei partecipanti alla tempestiva conclusione della procedura. Infine, ha dedotto sviamento di potere e violazione dell’art. 49 TFUE e dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, sostenendo che la revoca, preceduta da un lungo ritardo dell’amministrazione, avrebbe favorito il concessionario uscente, consentendogli di mantenere l’occupazione dell’area nonostante la scadenza della concessione e determinando una proroga sostanziale incompatibile con i principi europei di pubblicità, trasparenza, imparzialità e concorrenza.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari della controinteressata, riconoscendo alla ricorrente un interesse concreto e attuale alla conclusione della procedura e ritenendo direttamente lesivo e autonomamente impugnabile il provvedimento di revoca, quale atto conclusivo o comunque arresto del procedimento. Nel merito, ha ritenuto infondato il primo motivo: il potere di revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990 è uno strumento generale di autotutela e può essere esercitato anche nelle procedure per concessioni demaniali, ove sussistano sopravvenute ragioni di interesse pubblico. È stato ritenuto infondato anche il secondo motivo: le disposizioni della l. 118/2022, come modificate dal d.l. 131/2024, e l’art. 45 del regolamento comunale salvaguardano le procedure già avviate, ma non escludono in assoluto il potere di revocarle per specifiche ragioni di interesse pubblico adeguatamente motivate. Sono stati invece accolti, nei limiti indicati in motivazione, il terzo e il quarto motivo. La revoca era sorretta da una motivazione insufficiente e non rafforzata, poiché il Comune si era limitato a richiamare il mutato quadro normativo, l’esigenza di uniformare le procedure, la necessità di assicurare la segretezza delle offerte e l’indennizzo del concessionario uscente, senza spiegare le concrete ragioni per cui fosse necessario sacrificare la procedura già avviata e disapplicare la disciplina transitoria che ne salvaguardava la validità. Il Comune aveva inoltre omesso di ponderare l’affidamento della concorrente nella conclusione tempestiva della procedura, l’interesse generale all’apertura concorrenziale del mercato, la par condicio e l’esigenza di evitare ulteriori proroghe della concessione scaduta. Il ritardo seguito alla presentazione della domanda concorrente e la prosecuzione dell’occupazione dell’area da parte del concessionario uscente rendevano particolarmente necessaria una motivazione analitica, anche per escludere uno sviamento in suo favore. L’esigenza di determinare l’indennizzo spettante al concessionario uscente non costituiva, di per sé, una ragione sufficiente per revocare la procedura, poiché la normativa prevedeva che la mancata adozione dei parametri per l’indennizzo non giustificasse il mancato avvio della procedura. Il TAR ha quindi annullato il provvedimento di revoca nei sensi e nei limiti della motivazione, compensando integralmente le spese per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Il potere di revoca è uno strumento generale di autotutela, esercitabile anche per procedure comparative e concessioni demaniali, ma deve fondarsi su specifiche ragioni di interesse pubblico ed essere adeguatamente motivato.

• art. 2 l. 241/1990

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione all’obbligo dell’amministrazione di concludere il procedimento; il giudice non ha ritenuto che tale obbligo escludesse in assoluto il potere di revoca.

• art. 1 l. 241/1990

  Richiamato in relazione ai principi di legalità, imparzialità, buon andamento e correttezza dell’azione amministrativa.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione deve esternare le concrete ragioni di interesse pubblico poste a fondamento della revoca, soprattutto quando la procedura sia già avanzata e siano maturati affidamenti e interessi concorrenziali.

• art. 3, comma 1, l. 118/2022, come modificato dal d.l. 131/2024

  Gli effetti della disposizione di cui al presente numero non pregiudicano la validità delle procedure selettive nonché la decorrenza del rapporto concessorio, deliberate anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto e, successivamente, fino al 30 settembre 2027 con adeguata motivazione ai sensi dell’articolo 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  La disciplina sopravvenuta salvaguarda la validità delle procedure selettive già deliberate, senza tuttavia escludere in assoluto la loro revoca per specifiche ragioni di interesse pubblico adeguatamente motivate.

• art. 4, commi 9 e 13, l. 118/2022, come modificata dal d.l. 131/2024

  Le disposizioni del presente articolo si applicano alle procedure di affidamento ... avviate successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione.

  Le nuove prescrizioni si applicano alle procedure avviate dopo l’entrata in vigore della novella; la mancata adozione dei parametri per l’indennizzo non giustifica il mancato avvio della procedura, né costituisce di per sé ragione valida per revocare una procedura già avviata.

• art. 45 del Regolamento comunale per l’uso del demanio marittimo a finalità turistico-ricreative

  Gli operatori economici che abbiano presentato istanza ... hanno la possibilità di modificare e/o integrare la domanda.

  La disposizione consente l’integrazione delle domande già presentate, ma non impedisce in assoluto l’autotutela; non può però essere utilizzata per giustificare una revoca priva di specifica e congrua motivazione.

• art. 49 TFUE

  Richiamato in relazione alla libertà di stabilimento e all’incompatibilità delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Impone, quando le autorizzazioni disponibili siano limitate per scarsità delle risorse naturali, una procedura di selezione imparziale e trasparente, con adeguata pubblicità; gli obblighi sono sufficientemente precisi e produttivi di effetti diretti.

• art. 60 c.p.a.

  La controversia è stata definita con sentenza in forma semplificata, dopo aver sentito le parti.

Massime di principio

• Il potere di revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990 è generale e può riguardare anche procedure comparative non ancora concluse, comprese quelle per l’affidamento di concessioni demaniali; la sua esistenza non è esclusa dal carattere procedimentale dell’atto revocato o dall’obbligo dell’amministrazione di concludere il procedimento.
• La disciplina sopravvenuta che salvaguarda le procedure selettive già avviate non elimina in assoluto il potere di autotutela dell’amministrazione, ma impone che l’eventuale revoca sia fondata su specifiche ragioni di interesse pubblico e sorretta da una motivazione congrua, concreta e rafforzata.
• Quando una procedura concorrenziale per una concessione demaniale sia già stata avviata e un operatore abbia presentato una domanda concorrente, l’amministrazione deve considerare e ponderare l’affidamento nella tempestiva conclusione della procedura, l’interesse alla concorrenza, la par condicio e l’esigenza di evitare proroghe della concessione scaduta.
• Il mero richiamo al mutamento del quadro normativo, all’esigenza di uniformare le procedure, alla necessità di prevedere l’indennizzo del concessionario uscente o a generiche esigenze di trasparenza non è sufficiente a giustificare la revoca di una procedura già avviata, se l’amministrazione non dimostra perché le criticità non possano essere superate mediante lo svolgimento o l’integrazione della procedura.
• In materia di concessioni demaniali soggette a scarsità della risorsa, l’amministrazione deve garantire una selezione imparziale e trasparente e non può consentire proroghe ulteriori se non per il tempo strettamente necessario allo svolgimento della procedura concorrenziale; il diritto dell’Unione impone tali obblighi anche alle autorità amministrative nazionali.
• Un atto che revoca una procedura comparativa e ne determina l’arresto è direttamente lesivo e autonomamente impugnabile dall’operatore che vi abbia partecipato, indipendentemente dalla qualificazione formale dell’atto.

Come è indicizzato