Sentenza n. 473/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva impugnato il diniego comunale di permesso di costruire relativo alla realizzazione di un edificio a sei elevazioni fuori terra, in aderenza a una costruzione contigua preesistente e con sviluppo verticale oltre l'altezza dell'edificio limitrofo. In primo grado e in appello ha dedotto: grave difetto di istruttoria, travisamento, contraddittorietà e perplessità dell'azione amministrativa; violazione dell'art. 20 del d.P.R. 380/2001, delle norme sul silenzio-assenso, dei termini procedimentali, dell'obbligo di motivazione e dei principi di buon andamento e affidamento; violazione degli artt. 3 e 10-bis l. 241/1990 e delle corrispondenti disposizioni regionali, per mancata considerazione delle osservazioni presentate dopo il preavviso di diniego; violazione delle norme tecniche di attuazione del PRG di Palermo e delle disposizioni civilistiche sulle distanze. Ha inoltre contestato il mancato esame della domanda di accertamento dell'obbligo del Comune di rilasciare espressamente il titolo, sostenendo che si fosse formato il silenzio-assenso. Il Comune aveva comunicato il preavviso di diniego il 24 gennaio 2020, ricevendo osservazioni il 20 febbraio 2020, e aveva adottato il diniego il 3 luglio 2020, comunicato il 6 luglio 2020. Il preavviso prospettava che l'edificazione in aderenza fosse consentita soltanto fino all'altezza dell'edificio preesistente, oltre la quale sarebbe stato necessario un arretramento di cinque metri, nonché previa verifica della regolarità urbanistica dell'edificio contiguo.

La decisione

Il CGARS ha accolto parzialmente l'appello e annullato il diniego comunale. Ha respinto il motivo relativo alla formazione del silenzio-assenso e, conseguentemente, la domanda di accertamento dell'obbligo del Comune di rilasciare il titolo in forma espressa. L'istanza non risultava completa, poiché la stessa richiedente e il tecnico avevano riservato la produzione della documentazione necessaria per l'autorizzazione sismica; non era inoltre provata la data di successiva presentazione di tale documentazione. Secondo il Collegio, i termini per la formazione del silenzio-assenso non potevano decorrere anteriormente alla trasmissione della documentazione mancante. Il Collegio ha invece accolto la censura relativa alla violazione degli artt. 3 e 10-bis l. 241/1990. Il diniego si limitava ad affermare, con formula stereotipata, che la memoria dell'interessata era stata ritenuta non idonea, senza illustrare le ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni né confrontarsi con esse, neppure per questioni omogenee. L'amministrazione non è tenuta a confutare analiticamente ogni singola osservazione, ma deve dar conto in modo comprensibile delle ragioni per cui non le ritiene condivisibili e per cui conferma il diniego. L'annullamento ha assorbito il motivo sul difetto di istruttoria e sul travisamento, anche perché il provvedimento richiamava nella parte dispositiva una diversa istanza e un diverso progetto; ha inoltre assorbito le censure sostanziali sulla compatibilità urbanistica, che il Comune dovrà rivalutare senza che il giudice possa anticiparne l'esito, ai sensi dell'art. 34, comma 2, c.p.a. Il Comune dovrà quindi riesaminare le osservazioni e rieditare correttamente il provvedimento. Il Comune è stato condannato alle spese del doppio grado, liquidate in euro 6.000, oltre accessori e rifusione dei contributi unificati.

Norme richiamate

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  «Decorso inutilmente il termine per l'adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell'ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio – assenso»

  Il silenzio-assenso sul permesso di costruire presuppone che l'istanza sia completa della documentazione necessaria. Se il richiedente riserva espressamente la produzione di documentazione necessaria, i termini non possono decorrere anteriormente alla sua presentazione; nel caso concreto non era stata provata la data di produzione della documentazione sismica.

• art. 10-bis l. 241/1990

  «del mancato accoglimento di tali osservazioni sia “data ragione nella motivazione del provvedimento finale”»

  Il provvedimento finale negativo deve spiegare, in modo comprensibile, le ragioni per cui le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto non sono accolte. È sufficiente una valutazione complessiva o per questioni omogenee, ma non una formula di stile priva di contenuto.

• art. 3 l. 241/1990

  L'obbligo di motivazione impone all'amministrazione di rendere ricostruibile il percorso logico e giuridico seguito, compreso il mancato accoglimento delle osservazioni dell'interessato.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Quando l'annullamento impone una nuova valutazione amministrativa e l'esito non è predeterminato, il giudice non può pronunciarsi sul merito sostanziale della pretesa, dovendo lasciare all'amministrazione la riedizione del potere.

• art. 79 c.p.a.

  La disposizione è richiamata per l'interruzione del giudizio d'appello conseguente alla perdita dello ius postulandi del procuratore del Comune; il giudizio è stato successivamente riassunto.

• artt. 8 e 9 NTA del PRG del Comune di Palermo

  Le questioni relative alla compatibilità dell'edificio progettato con le regole sull'edificazione in aderenza e sull'arretramento oltre l'altezza dell'edificio confinante sono state rimesse alla nuova valutazione del Comune.

Massime di principio

• Nel procedimento per il rilascio del permesso di costruire, il termine per la formazione del silenzio-assenso non decorre finché l'istanza non è completa della documentazione necessaria espressamente indicata dalla legge o resa necessaria dalla natura dell'intervento, quando sia lo stesso richiedente a riservarne la successiva produzione; chi invoca il silenzio-assenso deve inoltre provare la data di presentazione della documentazione integrativa.
• Anche quando il preavviso di diniego abbia indicato le ragioni ostative, il provvedimento finale negativo deve dare conto, in modo comprensibile e non stereotipato, delle ragioni per cui le osservazioni dell'interessato non sono accolte e per cui vengono confermate le ragioni del diniego.
• L'obbligo di valutare le osservazioni presentate ai sensi dell'art. 10-bis l. 241/1990 non impone una confutazione analitica punto per punto, ma vieta il rigetto mediante una mera formula di stile, priva dell'indicazione delle ragioni sostanziali del mancato accoglimento.
• Quando il diniego amministrativo è annullato per carenza di motivazione partecipativa e l'esito della rinnovata valutazione urbanistica non è predeterminato, il giudice deve limitarsi ad annullare l'atto e a imporre il riesame, senza sostituirsi all'amministrazione nella prima valutazione di merito.

Come è indicizzato