Sentenza n. 5735/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Un dirigente della Regione Lazio, informato dalla stampa della presentazione di una querela nei suoi confronti da parte di una dipendente regionale, chiedeva di accedere agli atti dell’istruttoria interna svolta dall’amministrazione, compresi i verbali delle audizioni di dipendenti e della Garante dell’infanzia e dell’adolescenza. La Regione accoglieva solo parzialmente le istanze, consentendo l’ostensione dei verbali con oscuramento dei dati identificativi e delle informazioni personali o particolari, soprattutto per i soggetti che avevano presentato opposizione. Il Difensore civico regionale invitava l’amministrazione a riesaminare la richiesta, indicando l’accesso ai verbali previo oscuramento dei dati identificativi dei controinteressati opponenti e l’ostensione integrale dei verbali degli altri soggetti, salvo ulteriori dati personali non pertinenti. La Regione procedeva quindi a un’ostensione parziale di dodici verbali. Il TAR respingeva il ricorso, ritenendo applicabile la disciplina speciale sul whistleblowing e corretto il bilanciamento tra esigenze difensive e tutela della riservatezza. In appello, l’interessato deduceva: erronea qualificazione delle audizioni come attività rientrante nel whistleblowing, con conseguente violazione della disciplina generale sull’accesso difensivo; erronea applicazione dell’art. 12, comma 5, d.lgs. n. 24/2023, ritenuto riferibile ai soli procedimenti disciplinari; violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza; difetto di istruttoria e motivazione; travisamento dei fatti, per l’asserita mancata verifica da parte del TAR dell’effettivo contenuto degli oscuramenti. L’appellante sosteneva che il diritto di difesa, anche in relazione a un procedimento penale e a possibili azioni a tutela della reputazione, dovesse prevalere sulla riservatezza dei terzi.

La decisione

Il Consiglio di Stato respinge l’appello e conferma la sentenza del TAR, pur prescindendo dalla risoluzione definitiva della questione relativa all’applicabilità della disciplina sul whistleblowing. Il Collegio rileva che, anche applicando la disciplina generale sull’accesso difensivo, i provvedimenti regionali avevano effettuato uno specifico bilanciamento tra diritto di accesso e riservatezza, consentendo l’ostensione dei verbali e limitandola ai dati identificativi, ai dati personali di terzi e alle informazioni particolari. L’accesso difensivo non può fondarsi sulla mera affermazione della prevalenza astratta del diritto di difesa: il richiedente deve indicare concretamente la situazione giuridica finale da tutelare e dimostrare il nesso di strumentalità, necessità o stretta indispensabilità tra i documenti richiesti e le proprie esigenze difensive. Nel caso concreto, l’appellante aveva richiamato genericamente la pendenza di un procedimento penale e la possibilità di promuovere azioni a tutela dell’onorabilità, senza specificare quali dati identificativi fossero necessari né in che modo fossero direttamente collegati a pretese giudiziali concrete. La pendenza del procedimento penale non dimostrava di per sé la necessità dell’accesso, anche perché le difese nel processo penale seguono le regole proprie della discovery degli atti d’indagine. È respinta anche la censura relativa agli oscuramenti: in primo grado non era stata contestata specificamente la corrispondenza tra i criteri dichiarati dalla Regione e il contenuto dei verbali esibiti. Dall’esame degli atti emergeva inoltre che le omissioni riguardavano prevalentemente nomi, dati identificativi dei dichiaranti o di altri soggetti richiamati e informazioni personali. La più ampia omissione contenuta in uno dei verbali non era stata specificamente censurata in primo grado come eccedente i criteri dichiarati dall’amministrazione. Le spese sono integralmente compensate in ragione della complessità e peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 24, comma 7, l. n. 241/1990

  Il testo della disposizione non è riportato integralmente nella decisione.

  L’accesso difensivo richiede un concreto nesso di strumentalità tra la conoscenza del documento e la tutela di una situazione giuridica finale; la mera prevalenza astratta del diritto di difesa non è sufficiente quando siano coinvolte esigenze di riservatezza di terzi.

• art. 22, comma 1, lett. d), l. n. 241/1990

  Il testo della disposizione non è riportato integralmente nella decisione.

  L’interesse all’accesso deve essere immediato, concreto e attuale.

• art. 24, comma 6, l. n. 241/1990

  Il testo della disposizione non è riportato integralmente nella decisione.

  Le ipotesi di esclusione dall’accesso devono essere coordinate con l’accesso difensivo mediante un concreto contemperamento tra diritto di difesa e riservatezza, anche attraverso l’oscuramento parziale dei dati.

• artt. 1, 4, 5 e 12 d.lgs. n. 24/2023

  Il testo delle disposizioni non è riportato integralmente nella decisione.

  La disciplina del whistleblowing era stata ritenuta applicabile dal TAR, ma il Consiglio di Stato ha deciso la controversia sulla base dell’insufficiente dimostrazione del nesso di strumentalità dell’accesso, anche a prescindere dalla qualificazione della fattispecie secondo tale disciplina.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  Il testo della disposizione non è riportato integralmente nella decisione.

  Ricorrendone i presupposti, impone l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi delle persone interessate nella pubblicazione della decisione.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Il testo delle disposizioni non è riportato integralmente nella decisione.

  Sono richiamati quali presupposti della tutela dei diritti e della dignità delle persone mediante oscuramento dei dati identificativi nella pubblicazione della sentenza.

Massime di principio

• L’accesso difensivo richiede che il richiedente dimostri, con riferimento a una situazione giuridica concretamente e obiettivamente controversa, la necessità o stretta indispensabilità dei documenti richiesti e il nesso diretto e univoco di strumentalità tra tali documenti e la tutela giudiziale prospettata.
• La mera allegazione della pendenza di un procedimento penale o della possibile proposizione di azioni a tutela della reputazione non dimostra, da sola, la necessità dell’accesso difensivo ai dati identificativi dei soggetti che abbiano reso dichiarazioni nell’istruttoria amministrativa.
• Nel bilanciamento tra accesso difensivo e riservatezza dei terzi, l’amministrazione può consentire l’ostensione dei documenti oscurando i dati identificativi, i dati personali di terzi e le informazioni particolari, quando il richiedente non dimostri la specifica necessità di conoscere proprio tali dati.
• La contestazione dell’oscuramento deve essere specifica e tempestiva: se in primo grado non viene dedotto che le omissioni eccedano i criteri dichiarati dall’amministrazione, il giudice d’appello non può fondare su tale questione una censura nuova o non adeguatamente devoluta.
• Il giudizio sull’accesso difensivo deve riferirsi alla concreta situazione giuridica da tutelare e non a esigenze difensive meramente ipotetiche, generiche o non circostanziate.

Come è indicizzato