Sentenza n. 13796/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato gli atti di Unioncamere e Accredia relativi alla limitazione e poi alla revoca dell’accreditamento per attività di verificazione periodica di contatori di gas e di energia termica. Ha dedotto, quanto agli atti originari, la violazione delle garanzie partecipative e dell’obbligo di audizione previsto dal regolamento ministeriale prima del divieto di prosecuzione; l’illegittimità derivata degli atti Unioncamere; la nullità o illegittimità dei regolamenti Accredia per mancata previsione di un adeguato contraddittorio; errori tecnici, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria con riguardo alla taratura degli strumenti e alla non conformità relativa alla distinzione tra volume e portata volumetrica; imposizione di requisiti ulteriori rispetto al d.m. n. 93/2017; carenza, tardività e contraddittorietà della motivazione; mancato preavviso delle ragioni ostative. Con i primi motivi aggiunti ha impugnato la decisione della Commissione di Appello interna di Accredia, deducendo difetto di terzietà dell’esperto incaricato, conflitto di interessi, carenza di motivazione, difetto di istruttoria e mancato riesame autonomo delle precedenti decisioni. Con i secondi motivi aggiunti ha impugnato la revoca totale dell’accreditamento, deducendo violazione del principio di gradualità sanzionatoria e dell’autovincolo regolamentare, travisamento dei fatti, difetto di motivazione, violazione del legittimo affidamento, sproporzione della misura, mancato contraddittorio specifico sulla revoca totale e omessa considerazione della memoria difensiva. Ha inoltre contestato l’inerzia di Unioncamere successiva alla sospensione cautelare della revoca.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e i motivi aggiunti, compensando le spese. Ha ritenuto ricevibili i secondi motivi aggiunti: l’erronea data risultante dal PAT costituiva un errore materiale o informatico e la notifica effettuata alla parte, anziché al procuratore costituito, aveva comunque raggiunto lo scopo, poiché le amministrazioni si erano costituite e avevano svolto pienamente le proprie difese. Ha riconosciuto la legittimazione passiva di Unioncamere, poiché aveva adottato atti formalmente propri, anche se vincolati dalle determinazioni tecniche di Accredia, il cui eventuale annullamento avrebbe prodotto effetti caducanti sugli atti consequenziali. Nel merito, ha ritenuto legittima la valutazione tecnica di Accredia: l’istruttoria era articolata, documentata e non manifestamente illogica; la relazione tecnica del ricorrente si fondava su una documentazione non omogenea rispetto a quella esaminata da Accredia; diverse non conformità non erano state contestate nel merito; quanto alla non conformità sulla taratura, il ricorrente non aveva prodotto nei tempi e nei modi prescritti documentazione idonea a dimostrare l’equivalenza e l’adeguatezza del metodo adottato. Non è stato ravvisato né travisamento dei fatti né gold plating, poiché i rilievi risultavano fondati sulle disposizioni normative e regolamentari applicabili. La mancata audizione da parte di Unioncamere non ha determinato l’illegittimità del divieto di prosecuzione: il procedimento Unioncamere era vincolato alle determinazioni di Accredia, il contraddittorio sostanziale si era già svolto nel procedimento tecnico a monte e, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, l’atto non avrebbe potuto avere contenuto diverso. Il procedimento di appello interno di Accredia è stato qualificato come rimedio amministrativo facoltativo ed endoprocedimentale, non giurisdizionale, non soggetto alle garanzie dell’art. 111 Cost. né alle regole sulla ricusazione del perito giudiziario. Il rapporto di subordinazione dell’esperto rispetto a un componente dell’organo deliberante non è stato ritenuto, di per sé, conflitto di interessi, mancando un interesse personale dell’esperto sull’esito della controversia. È stata ritenuta legittima la motivazione per relationem alla relazione tecnica, poiché questa era conoscibile e sottoposta al contraddittorio, e la Commissione aveva svolto una propria istruttoria senza limitarsi a una ratifica formale. Quanto alla revoca totale, il TAR ha ritenuto integrati i presupposti del caso critico previsto dal regolamento RG-01, in ragione della pluralità e gravità delle non conformità e della condotta reiteratamente non collaborativa del consorzio, caratterizzata da ritardi, risposte parziali, mancata trasmissione tempestiva della documentazione e resistenza agli adempimenti richiesti. La revoca è stata ritenuta proporzionata considerando la dimensione temporale e cumulativa delle condotte e il progressivo deterioramento del rapporto fiduciario, non la singola violazione isolata. Non è stato ravvisato un affidamento tutelabile derivante dal rinnovo del 2022, poiché quel rinnovo era stato disposto con limitazioni e sospensioni e si collocava già in un contesto di criticità. La mancata instaurazione di un contraddittorio specifico sulla revoca totale non ha invalidato l’atto: il regolamento consentiva, nei casi critici, la sottoposizione diretta della pratica all’organo apicale; il ricorrente aveva comunque partecipato alle diverse fasi del procedimento; inoltre, poiché la revoca presenta carattere sostanzialmente punitivo, il pieno sindacato giurisdizionale e la completa possibilità di difesa in giudizio hanno compensato l’eventuale deficit partecipativo endoprocedimentale. La doglianza sull’inerzia di Unioncamere è stata ritenuta priva di autonoma rilevanza, poiché presupponeva l’illegittimità della revoca, esclusa dal Collegio.

Norme richiamate

• art. 8 regolamento ministeriale applicabile alle attività di verificazione periodica

  Unioncamere ... debba sentire l’organismo prima di adottare il divieto di prosecuzione

  L’obbligo di audizione è funzionale a consentire all’organismo di rappresentare ragioni potenzialmente rilevanti per l’esercizio del potere; tuttavia, la sua omissione non invalida l’atto quando il potere di Unioncamere è vincolato e il contraddittorio sostanziale si è già svolto presso Accredia.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  il provvedimento non sarebbe stato di diverso contenuto anche se l’audizione fosse stata svolta

  Il vizio formale relativo alla mancata audizione non comporta l’annullamento quando l’amministrazione dimostri che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 39 c.p.a.

  Il vizio della notifica alla parte anziché al procuratore costituito non determina nullità quando la notificazione abbia comunque raggiunto il proprio scopo e non abbia leso il contraddittorio.

• art. 170 c.p.c.

  La notificazione degli atti processuali al procuratore costituito non è requisito la cui violazione comporti necessariamente la nullità, se l’atto ha raggiunto lo scopo e il contraddittorio è integro.

• art. 73 c.p.a.

  Le parti hanno depositato memorie conclusionali e repliche nel rispetto del contraddittorio processuale.

• art. 111 Cost.

  Le garanzie proprie del processo giurisdizionale non si applicano al procedimento di appello interno di Accredia, qualificato come rimedio amministrativo endoprocedimentale.

• par. 1.5.1.5, lett. c), Regolamento Accredia RG-01 del 03.05.2022

  in presenza di una situazione di non conformità particolarmente critica in termini di numerosità e gravità delle violazioni, ovvero in presenza di comportamenti professionalmente scorretti a carico del CAB, la pratica venga sottoposta direttamente alla struttura apicale

  La disposizione consente, nei casi critici, la sottoposizione diretta della pratica all’organo apicale senza previa richiesta del piano di trattamento e senza contraddittorio preventivo sulla specifica misura sanzionatoria.

• art. 1.10.2 Regolamento Accredia RG-01

  Gli obblighi di correttezza, trasparenza e collaborazione con l’ente accreditante costituiscono condizioni essenziali per il mantenimento dell’accreditamento.

Massime di principio

• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche è pieno quanto al controllo di logicità, coerenza, completezza dell’istruttoria, travisamento dei fatti e ragionevolezza manifesta, ma non consente al giudice di sostituire la propria valutazione tecnica a quella dell’autorità competente quando la valutazione amministrativa rimanga plausibile e adeguatamente istruita.
• Quando un’amministrazione esercita un potere integralmente vincolato dalle determinazioni tecniche di un altro ente e il privato ha già partecipato pienamente al procedimento tecnico presupposto, l’omessa audizione nel procedimento consequenziale non comporta l’annullamento dell’atto se, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.
• La motivazione per relationem a una relazione tecnica è legittima quando l’atto richiamato è conoscibile dal destinatario, è stato acquisito nell’ambito di un’istruttoria effettiva e le osservazioni dell’interessato sono state considerate; non è necessaria una motivazione autonoma e autoreferenziale che prescinda dalle risultanze tecniche acquisite.
• Un rimedio amministrativo interno e facoltativo non ha natura giurisdizionale e non è soggetto alle garanzie proprie del processo, salvo il rispetto delle specifiche regole regolamentari applicabili; il rapporto organizzativo o di subordinazione dell’ausiliario tecnico non integra di per sé un conflitto di interessi, che richiede un interesse personale idoneo a comprometterne la neutralità.
• La revoca totale dell’accreditamento può essere ritenuta proporzionata quando sia fondata non su una singola violazione isolata, ma su una condotta reiterata e cumulativa di mancata collaborazione, ritardi e inadempimenti che comprometta progressivamente il rapporto fiduciario e integri il caso critico previsto dalla disciplina regolamentare.
• Il legittimo affidamento non tutela la conservazione indefinita di un accreditamento favorevole quando il precedente rinnovo era già limitato o condizionato e il privato abbia successivamente posto in essere condotte nuove e peggiorative incompatibili con il mantenimento dell’affidabilità tecnica e comportamentale richiesta.

Come è indicizzato