Sentenza n. 156/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la deliberazione della Giunta comunale, il silenzio assenso formatosi sull'istanza di autorizzazione ai sensi degli artt. 44 e 49 del d.lgs. 259/2003 e gli atti presupposti relativi alla realizzazione di una stazione radio base in area agricola prossima al centro abitato. In via preliminare, Iliad ha eccepito la tardività del ricorso, sostenendo che il termine decorresse dalla pubblicazione del parere di regolarità tecnica, e il difetto di legittimazione e interesse ad agire per mancata prova della vicinitas e di un pregiudizio concreto. Nel merito, il primo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 44 del d.lgs. 259/2003, dell'art. 8, comma 6, della legge n. 36/2001 e degli strumenti urbanistici comunali, per omessa valutazione della compatibilità urbanistica e insediativa della nuova localizzazione, anche in ragione della vicinanza a edifici residenziali, siti sensibili e altre stazioni radio base. Il secondo motivo ha contestato l'utilizzazione, nel nuovo procedimento, del parere paesaggistico favorevole reso nel 2023 per un progetto diverso, caratterizzato da una diversa ubicazione e da ulteriori opere, tra cui demolizione di serre, opere di fondazione, viabilità, recinzione e area apparati. Il terzo motivo ha censurato il parere ARPAV per molteplici profili: mancato utilizzo del modello A previsto dall'allegato 12-bis del d.lgs. 259/2003; erronea classificazione dell'area circostante e mancata considerazione di due edifici unifamiliari già autorizzati; errata frequenza utilizzata per il calcolo; inadeguatezza delle misurazioni del campo elettrico di fondo; mancata indicazione della versione e configurazione del software; errata quota altimetrica dell'antenna; applicazione di una versione previgente delle linee guida CEI 211-10.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di irricevibilità: il termine per impugnare decorreva dalla scadenza del periodo di pubblicazione della deliberazione, individuata nel 14 marzo 2025, sicché la notifica del 30 aprile 2025 era tempestiva. Ha respinto anche l'eccezione di difetto di legittimazione e interesse, ritenendo dimostrata la vicinitas mediante visure catastali, relazione tecnica, mappe e fotografie; la prospettazione di possibili pregiudizi alla vivibilità, alla salute, alla salubrità ambientale e al valore degli immobili era sufficiente a radicare l'interesse, mentre l'effettiva sussistenza dei pregiudizi atteneva al merito. Il primo motivo è stato respinto: le norme comunali imponevano l'acquisizione dei pareri degli enti competenti e la valutazione comunale della compatibilità urbanistica, ma non obbligavano il Comune a individuare un sito alternativo. La localizzazione di infrastrutture di comunicazione elettronica, assimilate alle opere di urbanizzazione primaria, può avvenire anche in aree residenziali o prossime a esse, in ragione dell'esigenza di capillarità della rete. Il secondo motivo è stato accolto: il parere paesaggistico del 13 gennaio 2023 riguardava un progetto diverso, con diversa ubicazione e ulteriori opere non sottoposte alla precedente valutazione. Era quindi necessaria una nuova valutazione paesaggistica, che non è stata acquisita. Il terzo motivo è stato accolto limitatamente alle prime due censure. L'istanza avrebbe dovuto essere presentata mediante il modello A dell'allegato 12-bis del d.lgs. 259/2003, strumento obbligatorio per assicurare uniformità, completezza e tracciabilità dell'istruttoria; inoltre ARPAV non aveva considerato che l'area era zona di espansione residenziale e confinava con particelle interessate da un permesso di costruire anteriore per due edifici unifamiliari. Sono state invece respinte le censure sulla frequenza considerata, poiché era stata utilizzata la massima frequenza della banda assegnata a Iliad; sul calcolo del campo di fondo, perché ARPAV svolge autonomamente un'analisi modellistica complessiva; sul software, perché erano stati indicati il programma e la conformità dell'algoritmo alla norma tecnica; sulla quota altimetrica, ritenuta generica e priva di specificazione; e sull'uso della previgente norma CEI, poiché ARPAV aveva autonomamente applicato la disciplina tecnica vigente. Il ricorso è stato accolto e sono stati annullati la deliberazione comunale, il parere ARPAV e il titolo abilitativo formatosi per silenzio assenso. Comune, ARPAV e Iliad sono stati condannati in solido al pagamento di euro 4.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  «il termine per impugnare i provvedimenti amministrativi decorre dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui è scaduto il termine per la pubblicazione»

  La scadenza del periodo di pubblicazione costituisce il dies a quo per l'impugnazione degli atti amministrativi soggetti a pubblicazione.

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  «Le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stata data comunicazione di una determinazione decisoria della conferenza o di un parere negativo ... e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un’Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali»

  Disciplina il procedimento autorizzatorio per le infrastrutture di comunicazione elettronica e la formazione del silenzio assenso, il quale è comunque illegittimo se l'istruttoria è carente o manca una necessaria valutazione paesaggistica e ambientale.

• art. 49 d.lgs. 259/2003

  Richiamato quale base normativa del procedimento autorizzatorio per la realizzazione dell'impianto di telecomunicazione.

• art. 8, comma 6, legge 36/2001

  «possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico»

  Attribuisce ai Comuni la facoltà di disciplinare il corretto insediamento degli impianti e la minimizzazione dell'esposizione, senza imporre necessariamente l'individuazione di un sito alternativo nel singolo procedimento.

• art. 3, comma 3, d.lgs. 198/2002

  Le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazioni sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e possono essere localizzate anche in prossimità o all'interno di aree residenziali, nel rispetto della necessaria capillarità della rete.

• allegato 12-bis, modello A, d.lgs. 259/2003

  «in mancanza di anche solo uno dei documenti da allegare», l’istanza risulta «incompleta e quindi non istruibile»

  Il modello A costituisce lo standard obbligatorio per la presentazione delle istanze di autorizzazione all'installazione o modifica degli impianti radio; la sua omissione non integra un vizio meramente formale, ma impedisce la corretta istruzione della domanda.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Richiamato quale fondamento dell'autorizzazione paesaggistica necessaria per l'intervento; una nuova valutazione è richiesta quando il progetto sottoposto all'amministrazione paesaggistica è sostanzialmente diverso da quello già esaminato.

• art. 134, comma 4, d.lgs. 267/2000

  Richiamato per la dichiarazione di immediata eseguibilità della deliberazione comunale.

Massime di principio

• Il termine per impugnare un atto amministrativo soggetto a pubblicazione decorre dalla scadenza del periodo di pubblicazione, non dalla mera pubblicazione di un atto endoprocedimentale o di un parere tecnico, quando l'atto lesivo non sia ancora pienamente conoscibile.
• La vicinitas, comprovata da elementi quali visure catastali, mappe, fotografie e relazione tecnica, è idonea a fondare la legittimazione dei proprietari vicini all'impugnazione di un impianto di telecomunicazione; la verifica dell'effettiva sussistenza dei pregiudizi allegati appartiene al merito e non alle condizioni dell'azione.
• Le infrastrutture di comunicazione elettronica, assimilate alle opere di urbanizzazione primaria, possono essere localizzate anche in aree residenziali o nelle loro vicinanze; le norme comunali che prevedono concertazione e compatibilità urbanistica non impongono necessariamente al Comune di individuare un sito alternativo, purché sia svolta la valutazione di compatibilità richiesta.
• Un parere paesaggistico reso per un determinato progetto non può essere utilizzato per autorizzare un intervento sostanzialmente diverso quanto a localizzazione, caratteristiche del sito o opere accessorie; la modifica sostanziale impone una nuova valutazione paesaggistica.
• La presentazione dell'istanza di autorizzazione per un impianto radio mediante il modello standard previsto dall'allegato 12-bis del d.lgs. 259/2003 è un obbligo sostanziale e non meramente formale, poiché il modello assicura completezza, uniformità e tracciabilità dell'istruttoria tecnica e sanitaria.
• Il parere dell'autorità ambientale deve considerare l'effettivo contesto territoriale dell'impianto, compresi gli edifici già autorizzati o in corso di realizzazione; l'omessa considerazione di tali elementi rende lacunosa la valutazione dell'impatto elettromagnetico.

Come è indicizzato