Sentenza n. 1422/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale che ha annullato d'ufficio, ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990, la precedente deliberazione con cui erano stati riconosciuti alle strutture sanitarie private accreditate un'indennità di funzione e uno specifico ristoro per la sospensione dell'attività ordinaria durante l'emergenza Covid-19. Ha dedotto: superamento del termine ragionevole e difetto assoluto di motivazione sulla ponderazione tra interesse pubblico al ritiro e affidamento consolidato; insussistenza di vizi originari della delibera annullata e conseguente uso dell'autotutela per mere ragioni di opportunità; violazione dei principi di affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento; difetto di istruttoria, motivazione e partecipazione procedimentale; illegittimità della limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale, con esclusione dell'attività extra-regionale; nonché, in via subordinata, domanda di indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990 e domanda risarcitoria per la lesione dell'affidamento e i costi sostenuti. La Regione ha eccepito, tra l'altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse contributi e ristori dovuti in base alla legge e quindi posizioni di diritto soggettivo.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare nel merito i motivi di illegittimità dell'annullamento d'ufficio, la domanda risarcitoria o quella subordinata di indennizzo. Il Collegio ha qualificato la controversia come attinente alla spettanza di contributi e ristori a fondo perduto previsti dalla normativa emergenziale per strutture private accreditate che avevano sospeso l'attività ordinaria. Ha rilevato che la disciplina statale e regionale individuava direttamente i presupposti del beneficio e ne predeterminava il limite massimo, mentre alla Regione spettava soltanto verificare la sussistenza dei requisiti e la rendicontazione, senza un apprezzamento discrezionale sull'an, sul quid o sul quomodo dell'erogazione. La spettanza del beneficio, inoltre, era parametrata a criteri oggettivi, quali la riduzione del fatturato e il costo del lavoro. Ne deriva una situazione di diritto soggettivo e la giurisdizione ordinaria, secondo il criterio generale di riparto in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a., con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda. Le spese sono state compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiamato quale base giuridica dell'annullamento d'ufficio regionale, ma non esaminato nel merito per il difetto di giurisdizione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente in via subordinata per ottenere l'indennizzo qualora l'atto fosse qualificato come revoca; la relativa domanda non è stata esaminata.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  Individua la base normativa dell'indennità di funzione riconosciuta alle strutture private accreditate, parametrata ai costi del personale non coperti dai ricavi.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato [...].

  La disposizione riconosce alle strutture private accreditate, in presenza dei presupposti normativi, un contributo per i costi fissi sostenuti durante la sospensione delle attività, entro un limite massimo predeterminato e sulla base della rendicontazione.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Il comma 5-bis si applica altresì agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la sola parte a rilevanza sanitaria [...].

  Estende l'applicazione del comma 5-bis agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie nei limiti indicati dalla norma.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020

  Ha previsto la possibilità per le Regioni di rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti durante l'emergenza sanitaria.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione della causa davanti al giudice munito di giurisdizione, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  È stato richiamato nell'eccezione regionale sulla possibile giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di pubblici servizi, ma il TAR ha ritenuto non applicabile tale qualificazione, riconducendo la controversia alla materia dei contributi pubblici.

Massime di principio

• Le controversie sulla spettanza di contributi, sovvenzioni o ristori pubblici riconosciuti direttamente dalla legge appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario quando all'amministrazione spetta soltanto verificare la presenza dei presupposti normativi e la documentazione richiesta, senza discrezionalità sull'an, sul quid o sul quomodo dell'erogazione.
• La predeterminazione normativa dei beneficiari, dei presupposti e del limite massimo del contributo, unitamente alla quantificazione mediante criteri oggettivi e rendicontazione, comporta la configurabilità di un diritto soggettivo alla prestazione e non di un interesse legittimo.
• In materia di contributi pubblici, la giurisdizione amministrativa sussiste invece quando la controversia riguarda una fase anteriore all'attribuzione discrezionale del beneficio oppure quando il beneficio già concesso viene ritirato per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse; tale situazione non ricorre quando il contenzioso attiene direttamente alla spettanza di una provvidenza legislativamente predeterminata.
• La declaratoria di difetto di giurisdizione comporta la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a., con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria.

Come è indicizzato