Sentenza n. 1994/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, terza classificata in una gara per il servizio di ristorazione presso strutture sanitarie, ha agito ex art. 116 c.p.a. contro i dinieghi e il silenzio formatisi sulla richiesta di accesso a piani di rateizzazione, quietanze di pagamento, estratti di ruolo e ulteriore documentazione fiscale relativa alla mandante del RTI secondo classificato. L’accesso era finalizzato a verificare il possesso e il mantenimento del requisito di regolarità fiscale richiesto dagli artt. 94 e 95 del d.lgs. 36/2023, nonché a tutelare la posizione della ricorrente quale contraente principale solidalmente responsabile in altro appalto nel quale la controinteressata operava come subappaltatrice. Le amministrazioni e la controinteressata hanno eccepito l’inammissibilità dei motivi aggiunti, la natura meramente confermativa del diniego successivo, l’assenza di un interesse concreto e attuale, il carattere esplorativo dell’istanza e la mancanza del necessario nesso di strumentalità tra documenti richiesti ed esigenze difensive. L’Agenzia delle Entrate-Riscossione ha inoltre opposto l’inidoneità dell’accesso documentale rispetto ai dati della riscossione e il segreto d’ufficio previsto dall’art. 35 del d.lgs. 112/1999. Il giudice ha ritenuto rilevanti le sopravvenienze indicate dalla ricorrente, tra cui l’avvio del risanamento della controinteressata, il concordato preventivo, l’affitto dell’azienda e le trattenute operate su somme dovute alla ricorrente, nonché la riapertura della verifica dei requisiti del RTI secondo classificato dopo l’annullamento dell’aggiudicazione originaria.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti. Ha respinto le eccezioni di inammissibilità, rilevando che una nuova istanza di accesso, fondata su fatti sopravvenuti o su una diversa e più articolata prospettazione dell’interesse, non è preclusa da un precedente diniego non impugnato. Il diniego del 9 aprile 2026 è stato qualificato come autonomamente lesivo e non meramente confermativo, poiché fondato su una duplice autonoma motivazione. L’interesse della ricorrente è stato ritenuto concreto e attuale, in ragione della riapertura della verifica dei requisiti del RTI secondo classificato. L’istanza non è stata considerata esplorativa, poiché individuava analiticamente i documenti richiesti e le specifiche posizioni fiscali cui si riferivano. Nel merito, il Collegio ha qualificato l’accesso come difensivo e ha ritenuto sussistente il nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la verifica della regolarità fiscale della mandante del RTI, ai fini della tutela della posizione della ricorrente. Ha inoltre affermato che i documenti contenenti dati reddituali, patrimoniali e finanziari presenti nelle banche dati dell’amministrazione finanziaria sono documenti amministrativi ostensibili ai sensi degli artt. 22 e seguenti della l. 241/1990. Il segreto d’ufficio non prevale automaticamente sull’accesso difensivo quando la conoscenza dei documenti sia necessaria alla cura o difesa di interessi giuridici; spetta all’amministrazione verificare la necessarietà del collegamento, senza sostituirsi al giudice nel valutare l’utilità probatoria concreta dei documenti. Sono state annullate le note del 23 e 27 febbraio 2026 e del 9 aprile 2026. Alle amministrazioni è stato ordinato di consentire, entro trenta giorni, la visione e l’estrazione di copia, anche telematica, degli atti richiesti, ove esistenti. Le spese, liquidate in complessivi € 1.500 oltre accessori, sono state poste per metà in solido a carico delle amministrazioni e per metà a carico della controinteressata.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il rito applicabile alle controversie in materia di accesso; il giudice ha ordinato l’ostensione ai sensi dell’art. 116, comma 4, c.p.a.

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  Costituiscono la disciplina generale dell’accesso documentale; l’interesse deve essere diretto, concreto e attuale e riferito a documenti specificamente individuati.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici.

  L’accesso difensivo prevale sulle esigenze di riservatezza e sui divieti generali di accesso quando sia dimostrato un nesso di strumentalità necessaria tra documenti richiesti e tutela dell’interesse giuridico.

• artt. 94 e 95 d.lgs. 36/2023

  Rilevano quale parametro per verificare il requisito di regolarità fiscale richiesto ai concorrenti e la sua permanenza durante la procedura di gara.

• art. 35 d.lgs. 112/1999

  Il segreto d’ufficio invocato dall’Agenzia delle Entrate-Riscossione non esclude automaticamente l’accesso difensivo; deve essere effettuato il bilanciamento previsto dall’art. 24, comma 7, l. 241/1990.

• art. 84, comma 2, d.lgs. 14/2019

  È richiamato in relazione al concordato preventivo in continuità aziendale indiretta avviato dalla controinteressata, quale circostanza sopravvenuta rilevante per l’interesse all’accesso.

Massime di principio

• Il precedente diniego di accesso non preclude la proposizione di una nuova istanza quando essa sia fondata su fatti nuovi, anche sopravvenuti, o su una diversa, più articolata e motivata prospettazione dell’interesse giuridicamente rilevante; il precedente diniego opera rebus sic stantibus.
• Un provvedimento successivo non è meramente confermativo quando, in presenza di una nuova istruttoria o di una diversa situazione fattuale, esponga autonome ragioni di diniego; in tal caso esso è autonomamente lesivo e impugnabile.
• L’accesso difensivo richiede la dimostrazione di un nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la cura o difesa di un interesse giuridico, ma non richiede che il richiedente dimostri già l’utilità probatoria definitiva dei documenti né consente all’amministrazione di sostituirsi al giudice nella valutazione del merito della controversia.
• Le dichiarazioni, comunicazioni e gli atti acquisiti dagli uffici dell’amministrazione finanziaria, contenenti dati reddituali, patrimoniali o finanziari e inseriti nelle banche dati dell’anagrafe tributaria, sono documenti amministrativi accessibili ai sensi degli artt. 22 e seguenti della l. 241/1990 quando ne sia richiesta l’ostensione per finalità difensive.
• Il segreto d’ufficio o la riservatezza economica e finanziaria non escludono automaticamente l’accesso difensivo: l’amministrazione deve bilanciare gli interessi verificando la necessarietà del collegamento tra i documenti e la finalità difensiva, nei limiti previsti dall’art. 24, comma 7, l. 241/1990.
• L’accesso ai documenti contenenti dati riservati non rende il richiedente libero di trattarli per finalità diverse da quelle difensive indicate nell’istanza; l’utilizzo deve rimanere circoscritto alla tutela dell’interesse giuridico per cui l’ostensione è stata riconosciuta.

Come è indicizzato