Sentenza n. 2522/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il diniego del GSE relativo a una PPPM per un progetto di efficientamento dell’illuminazione pubblica. Con il primo motivo ha dedotto l’erronea interpretazione dell’art. 6 delle Linee Guida e dell’art. 6, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012, sostenendo che la disciplina non richiedesse di dimostrare la mancata generazione di risparmi alla data di presentazione della PPPM. Con il secondo motivo ha contestato i rilievi sui calcoli illuminotecnici, sull’utilizzo di fattori di manutenzione differenti tra situazione ante e post intervento, sull’inclusione di impianti non conformi ai livelli minimi della norma UNI EN 11248 e sull’algoritmo di calcolo dei risparmi addizionali. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione delle garanzie partecipative, lamentando l’omesso esame delle osservazioni al preavviso di rigetto e la tardiva contestazione dei rilievi tecnici. Con il quarto motivo ha sostenuto la formazione del silenzio-assenso per il decorso del termine previsto dall’art. 6, comma 3, del d.m. 28 dicembre 2012. Ha inoltre contestato l’applicazione della disciplina in materia di autotutela e sostenuto l’applicabilità della modifica introdotta dall’art. 56 del d.l. n. 76/2020 ai poteri di controllo del GSE.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla data di prima attivazione, ha ritenuto che l’accesso ai certificati bianchi presupponga che il progetto, alla data di presentazione della PPPM, non sia completato e non abbia ancora iniziato a generare risparmi energetici. La società non ha fornito prove incontrovertibili dello stato dei lavori e della mancata produzione di risparmi prima del 23 dicembre 2016; il verbale di riconsegna e la mancata trasmissione del collaudo non erano sufficienti, essendo possibile una sostituzione progressiva dei corpi illuminanti. Il relativo onere probatorio gravava sul proponente, in applicazione del principio di autoresponsabilità. Quanto ai profili tecnici, il GSE aveva correttamente rilevato l’utilizzo di fattori di manutenzione diversi, l’inclusione di impianti non conformi ai livelli minimi di illuminamento e l’errata determinazione del coefficiente di addizionalità normativa. Le valutazioni tecniche del GSE sono sindacabili solo per violazione delle regole procedurali, manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento manifesto, vizi non ravvisati. Il requisito dell’addizionalità esclude dal beneficio gli interventi che sarebbero stati comunque realizzati per evoluzione tecnologica, normativa o di mercato, poiché altrimenti l’incentivo costituirebbe un aiuto all’impresa lesivo della concorrenza. In ogni caso, essendo il diniego fondato su ragioni plurime autonome, il rigetto della censura relativa alla prima attivazione era sufficiente a sorreggere la decisione. Le garanzie partecipative non sono state violate: l’amministrazione deve valutare le osservazioni, ma non è tenuta a confutarle analiticamente; inoltre, le carenze tecniche erano state rappresentate nel preavviso e nella successiva richiesta di integrazione. Non si è formato il silenzio-assenso, perché la domanda era incompleta quanto all’addizionalità e alla data di prima attivazione e perché il protrarsi dell’istruttoria era imputabile alle numerose richieste di proroga e integrazione della società. Il potere esercitato dal GSE è stato qualificato come controllo e accertamento vincolato della sussistenza originaria dei requisiti, non come autotutela sanzionatoria. La novella dell’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011, introdotta dal d.l. n. 76/2020, non era applicabile perché riferita ai provvedimenti di decadenza e non ai dinieghi della PPPM; inoltre, la società non aveva presentato alcuna istanza di riesame. L’appellante è stata condannata al pagamento di € 6.000, oltre accessori, a titolo di spese di lite.

Norme richiamate

• art. 6, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  A decorrere dalla medesima data del 1° gennaio 2014, hanno accesso al sistema dei certificati bianchi esclusivamente progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione.

  La nozione di progetto in corso di realizzazione richiede che, alla data di presentazione della PPPM, l’intervento non abbia ancora iniziato a generare risparmi energetici; il proponente deve fornire prova incontrovertibile di tale presupposto.

• art. 6, comma 3, d.m. 28 dicembre 2012

  Il GSE emette il parere sulla proposta di progetto e di programma di misura entro sessanta giorni dalla data di ricezione della proposta. [...] Trascorsi i termini di cui sopra, in mancanza di una diversa valutazione espressa da parte del GSE, la proposta di progetto e di programma di misura si intende approvata.

  Il silenzio-assenso presuppone una domanda completa, assistita da tutti i documenti e requisiti necessari, compresi l’addizionalità dei risparmi e la dimostrazione della data di prima attivazione successiva alla presentazione della PPPM.

• art. 1.1, Allegato A, Linee Guida approvate con delibera AEEG n. EEN 09/11 del 27 ottobre 2011

  La data di prima attivazione di un progetto è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili.

  La data di prima attivazione coincide con il primo momento in cui almeno un partecipante beneficia dei risparmi energetici; il collaudo è solo un elemento esemplificativo e non necessariamente decisivo.

• art. 42, d.lgs. 28/2011

  Il potere del GSE di verificare la sussistenza dei requisiti per gli incentivi e di negare il beneficio, quando manchino originariamente i presupposti oggettivi, ha natura doverosa, vincolata e accertativa, non sanzionatoria né di autotutela.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, come modificato dall’art. 56, comma 7, lett. a), d.l. n. 76/2020

  Nel caso in cui le violazioni riscontrate [...] siano rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi, il GSE in presenza dei presupposti di cui all’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate.

  La disposizione disciplina il potere del GSE in presenza dei presupposti dell’annullamento d’ufficio, ma non muta la qualificazione del controllo accertativo sui requisiti originari.

• art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020, convertito dalla l. n. 120/2020

  Le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d’ufficio in corso e, su richiesta dell’interessato, a quelli definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi [...].

  La disciplina transitoria e speciale di riesame riguarda i provvedimenti di decadenza dagli incentivi e non è estensibile ai provvedimenti di rigetto della PPPM.

• art. 10 l. n. 241/1990

  L’amministrazione deve valutare le memorie e i documenti pertinenti dell’interessato, ma non è tenuta a una confutazione analitica di ogni osservazione, potendo motivare sinteticamente il provvedimento finale.

• art. 74 c.p.a.

  Il giudice può definire la controversia con sentenza semplificata mediante richiamo a precedenti conformi, quando ricorrono i presupposti.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  La sentenza può motivare mediante il richiamo a precedenti e agli elementi essenziali della motivazione già elaborata in fattispecie analoga.

Massime di principio

• Nel sistema dei certificati bianchi, l’accesso all’incentivo presuppone che, alla data di presentazione della PPPM, il progetto non sia completato e non abbia ancora iniziato a generare risparmi energetici; il proponente deve fornire prova documentale incontrovertibile di tale circostanza, non essendo sufficiente il solo riferimento alla mancata conclusione formale dei lavori o al mancato collaudo.
• La data di prima attivazione di un progetto incentivabile coincide con il primo momento in cui almeno un partecipante beneficia, anche senza misurazione immediata, dei risparmi energetici prodotti dall’intervento; il collaudo costituisce soltanto un criterio esemplificativo e non esclusivo.
• Il requisito dell’addizionalità dei risparmi energetici esclude dal beneficio gli interventi che sarebbero stati comunque realizzati per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa o di mercato; l’incentivo non può trasformarsi in un sussidio all’impresa o in un aiuto lesivo della concorrenza.
• Le valutazioni tecniche del GSE in materia di addizionalità e calcolo dei risparmi sono sindacabili dal giudice amministrativo nei limiti della violazione delle regole procedurali, della manifesta illogicità, irragionevolezza, irrazionalità o del manifesto travisamento dei fatti.
• Il silenzio-assenso previsto per l’approvazione della PPPM può formarsi soltanto su una domanda completa e validamente presentata, contenente tutti i documenti e le informazioni necessari a verificare i requisiti di legge; l’inerzia amministrativa non può produrre l’accoglimento tacito di una domanda priva di presupposti sostanziali o documentali.
• Il potere del GSE di negare l’incentivo per l’originaria mancanza dei requisiti è un potere vincolato di controllo e accertamento, non un esercizio di autotutela sanzionatoria; la speciale disciplina di riesame introdotta dal d.l. n. 76/2020 si applica ai provvedimenti di decadenza e non ai dinieghi della PPPM.

Come è indicizzato