Cassazione Civile, Sentenza n. 791/2025 del 12/01/2025

Esito

La controversia

Impugnazione dell'avviso di accertamento comunale (n. 1260/2021) per omesso versamento TOSAP relativo al 2016 per occupazioni del soprassuolo determinate dai viadotti dell'autostrada A/16; la ricorrente deduceva che le aree non rientrano nel demanio comunale (essendo gestite in regime di concessione statale), che mancando atto impositivo l'onere ricadrebbe sullo Stato o che la società concessionaria sarebbe esente o comunque non soggetta alla tassa; deduceva altresì incertezza normativa e invocava il contrasto con il diritto dell'Unione Europea.

La decisione

Rigetto del ricorso. La Corte ha ritenuto che: in mancanza di concessione/autorizzazione il soggetto passivo della TOSAP è l'occupante di fatto (qui la società concessionaria); la proprietà della strada sottostante al viadotto resta dell'ente locale salvo atto di trasferimento; la società concessionaria non può beneficiare dell'esenzione prevista per lo Stato/enti pubblici; non sussiste in concreto incertezza normativa che giustifichi l'esclusione delle sanzioni; non è necessaria la rimessione pregiudiziale alla Corte UE. Spese a carico della ricorrente e liquidazione delle somme dovute (anche ulteriore importo ai sensi del d.P.R. 30/5/2002, n.115).

Norme richiamate

• D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507 (TOSAP) - art. 38, 39, 49

  4.Le occupazioni realizzate su tratti di strade statali o provinciali che attraversano il centro abitato di Comuni con popolazione superiore a diecimila abitanti sono soggette all'imposizione da parte dei Comuni medesimi

  L'art. 38 definisce il presupposto impositivo includendo occupazioni soprastanti e sottostanti il suolo; l'art. 39 individua il soggetto passivo: il titolare dell'autorizzazione/concessione o, in mancanza, l'occupante di fatto; l'art. 49 (esenzioni) non opera in favore della concessionaria quando l'occupazione sia posta in essere dall'impresa concessionaria in assenza di provvedimento che trasferisca la disponibilità dell'area.

• D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della strada) - art. 2

  Le strade urbane (...) sono sempre comunali quando siano situate nell'interno dei centri abitati, eccettuati i tratti interni di strade statali, regionali o provinciali che attraversano centri abitati con popolazione non superiore a diecimila abitanti

  La disposizione riguarda la classificazione delle strade e la competenza per gli incroci a pari livello; la Corte ritiene che essa non incida sulla questione della proprietà del soprassuolo in corrispondenza di attraversamenti a livelli sfalsati (sovrappassi/viadotti).

• Codice Civile - art. 822

  Stabilisce che strade e autostrade fanno parte del demanio pubblico se appartengono allo Stato; non impedisce che singoli tratti stradali restino di proprietà di enti territoriali diversi dallo Stato.

• Codice Civile - art. 840

  Principio generale sulla proprietà estesa 'usque ad sideras et ad inferos', ma la Corte distingue il sottosuolo 'in senso comune' dall'area di sedime sottostante una strada in corrispondenza di ponte/viadotto; la presunzione di demanialità delle pertinenze stradali non opera automaticamente per l'area occupata dal percorso di altra strada pubblica.

• Legge 21 maggio 1955, n. 463 e Legge 24 luglio 1961, n. 729

  Norme storiche sulla realizzazione della rete autostradale e sulle concessioni: la Corte rileva che tali disposizioni non hanno comportato automaticamente il trasferimento della proprietà delle strade comunali allo Stato e che erano previste procedure espropriative per i beni necessari.

• Art. 25, comma 1-ter, lett. a, D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (come modificato dall'art. 49, comma 5, D.L. 16 luglio 2020, n. 76)

  La norma attribuisce la titolarità delle strutture di sottopassi/sovrappassi alle strade di tipo A e B agli enti proprietari delle stesse ma non incide sulla proprietà delle strade di tipo inferiore sottostanti, che restano agli enti d'origine.

• D.M. 30 novembre 2021, n. 485

  Elenca strutture e titolarità dei sovrappassi ma non modifica la titolarità delle strade sottostanti; non rileva per esonerare l'occupazione dall'imposizione comunale.

• D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici) - art. 178

  Riconosce la specialità delle concessioni autostradali (aspetti costruttivi e gestionali); la Corte usa il ragionamento per confermare che il concessionario assume rischio economico e agisce come soggetto imprenditoriale, con conseguenze ai fini impositivi.

• Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea - art. 345 e art. 106

  Art. 345 non impedisce agli Stati membri di mantenere regimi proprietari nazionali; art. 106 vieta trattamenti incompatibili verso imprese pubbliche ma, secondo la Corte, non comporta che il concessionario debba beneficiare dell'esenzione fiscale riconosciuta allo Stato.

• D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 - art. 8

  La corte di giustizia tributaria di primo e secondo grado dichiara non applicabili le sanzioni non penali previste dalle leggi tributarie quando la violazione è giustificata da obiettive condizioni di incertezza sulla portata e sull'ambito di applicazione delle disposizioni alle quali si riferisce

  Prevede l'esonero dalle sanzioni in caso di oggettiva incertezza normativa; la Corte ha ritenuto che nel caso TOSAP per viadotti non ricorressero gli indici di oggettiva incertezza.

• D.Lgs. 18 dicembre 1997, n. 472 - art. 6, comma 2

  Non è punibile l'autore della violazione quando essa è determinata da obiettive condizioni di incertezza sulla portata e sull'ambito di applicazione delle disposizioni alle quali si riferiscono, nonché da indeterminatezza delle richieste di informazioni o dei modelli per la dichiarazione e per il pagamento

  Idem: norma sulla non punibilità in presenza di incertezza; la Corte ha valutato la questione come di diritto e ha escluso l'incertezza oggettiva nella fattispecie.

• Legge 27 agosto 2000, n. 212 - art. 10, comma 3

  Le sanzioni non sono comunque irrogate quando la violazione dipende da obiettive condizioni di incertezza sulla portata e sull'ambito di applicazione della norma tributaria o quando si traduce in una mera violazione formale senza alcun debito di imposta; in ogni caso non determina obiettiva condizione di incertezza la pendenza di un giudizio in ordine alla legittimità della norma tributaria

  Conferma i criteri per escludere l'irrogazione di sanzioni per incertezza normativa; la Corte ha ritenuto tali condizioni non sussistenti nel caso concreto.

Massime di principio

• In assenza di un atto di concessione o autorizzazione specifico, il soggetto passivo della TOSAP è l'occupante di fatto: anche le occupazioni del soprassuolo mediante viadotti sono tassabili se limitano l'uso pubblico del suolo.
• La proprietà della struttura autostradale (viadotto) e la proprietà della strada sottostante sono distinte: la costruzione di un sovrappasso non trasferisce automaticamente la proprietà del tratto di strada sottostante dallo Stato o dalla società concessionaria all'ente diverso senza atto formale di trasferimento o esproprio.
• Le società concessionarie che gestiscono infrastrutture autostradali agiscono in regime di sfruttamento economico e, salvo espressa previsione normativa, non beneficiano dell'esenzione tributaria riconosciuta agli enti pubblici o allo Stato.
• Le questioni relative alla compatibilità del trattamento fiscale con il diritto dell'Unione Europea non impongono automaticamente il rinvio pregiudiziale alla Corte UE quando i principi applicabili (es. art. 345 TFUE) consentono agli Stati di mantenere il loro regime proprietario e quando non emerge un concreto profilo di aiuto di Stato autorizzabile.
• Per difendersi in casi analoghi occorre fornire documentazione formale (provvedimenti di trasferimento, concessioni o autorizzazioni comunali/ statali) che dimostri l'effettivo titolo giuridico di occupazione; in mancanza, è probabile che la tassazione sia confermata.
• L'eccezione di "obiettiva incertezza normativa" può esonerare dalle sanzioni amministrative, ma richiede la ricorrenza di indici chiari (assenza di prassi, contrasto giurisprudenziale rilevante, contraddittorietà delle fonti): mere difficoltà interpretative o l'esistenza di norme correlate non bastano automaticamente.