Sentenza n. 134/2026 - Trieste, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di autorizzazioni provvisorie per la gestione di due comunità socio-educative per minori, ha impugnato le ordinanze del Direttore del Servizio Sociale del Comune di Trieste adottate dopo una segnalazione dei NAS, un’ispezione ASUGI e un parere interpretativo regionale. Ha dedotto: 1) violazione del diritto alla salute, della vita privata e familiare e dell’autodeterminazione dei minori, nonché della normativa statale e regionale in materia di servizi sociali e sanitari, sostenendo che la somministrazione di farmaci prescritti dai medici non fosse incompatibile con la permanenza nelle comunità socio-educative; 2) eccesso di potere per carenza istruttoria, genericità, irragionevolezza, contraddittorietà e lesione dei diritti difensivi, contestando la precisione delle irregolarità rilevate e l’assenza di indicazioni dettagliate sui farmaci; 3) violazione della normativa regionale, delle linee guida sui profili di bisogno e incompetenza, sostenendo che la tipologia della struttura dovesse dipendere dal bisogno del minore e non dalla mera prescrizione farmacologica; 4) violazione dell’art. 24 Cost. e della l. 241/1990 per mancata partecipazione alla richiesta del parere regionale, nonché incompetenza, assumendo che la decisione fosse sostanzialmente imputabile alla Regione. La ricorrente ha inoltre contestato la legittimazione passiva di Regione e ASUGI e la tempestività e rilevanza degli atti istruttori.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, dichiarando improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la parte relativa all’ordinanza concernente una delle due strutture, poiché la ricorrente aveva rinunciato alla relativa autorizzazione ed era stata cancellata dal Registro regionale. Ha dichiarato inammissibile l’impugnazione dell’Allegato A al D.P.Reg. 158/2022, non essendo state formulate censure specifiche contro tale atto, e ha espunto dagli atti una produzione documentale tardiva. Ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva di Regione e ASUGI, rilevando che la stessa ricorrente aveva chiesto l’annullamento anche del parere regionale e del verbale ASUGI. Nel merito, ha ritenuto che l’autorizzazione posseduta consentisse soltanto attività proprie di una comunità socio-educativa rivolta a minori con bisogno socio-educativo e non l’erogazione di prestazioni sanitarie o socio-sanitarie ad alta integrazione sanitaria. In base al D.P.Reg. 158/2022 e alle linee guida regionali di cui alla DGR n. 273/2020, la prescrizione, somministrazione e gestione di terapie farmacologiche è prevista soltanto nel percorso terapeutico-riabilitativo, da svolgersi in strutture socio-sanitarie idoneamente autorizzate e accreditate, non nei percorsi socio-educativo o educativo-riabilitativo integrato. La regolare prescrizione dei farmaci e la loro somministrazione da parte di personale qualificato non rendevano lecita l’attività, perché il problema riguardava il superamento dei limiti del titolo autorizzativo. Il Comune, nell’esercizio della vigilanza, non doveva individuare il profilo di bisogno di ciascun minore, ma soltanto accertare l’attività non autorizzata e ordinarne la cessazione, concedendo un termine congruo per assicurare la continuità terapeutica presso strutture appropriate. Il verbale ASUGI è stato ritenuto sufficientemente specifico e idoneo a fondare il provvedimento. Il parere regionale, avente natura endoprocedimentale e interpretativa, non richiedeva la partecipazione della cooperativa nella subfase consultiva; il suo recepimento da parte del Comune non alterava il riparto delle competenze. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite in favore delle tre amministrazioni, liquidate complessivamente in euro 9.000,00.

Norme richiamate

• art. 14 D.P.Reg. 158/2022

  Attribuisce i poteri di vigilanza e controllo sulle strutture autorizzate; il Comune li ha esercitati per accertare il superamento dei limiti del titolo autorizzativo.

• art. 2, comma 3, D.P.Reg. 158/2022

  Il presente regolamento non si applica alle strutture deputate ad ospitare minori che necessitano di prestazioni sanitarie e sociosanitarie ad alta integrazione sanitaria di cui all’articolo 31, comma 8, della legge regionale 6/2006.

  Distingue le comunità socio-educative dalle strutture socio-sanitarie destinate a prestazioni sanitarie e socio-sanitarie ad alta integrazione.

• Allegato A D.P.Reg. 158/2022

  Definisce i destinatari e l’ambito dell’attività autorizzabile nelle comunità socio-educative, limitandola al profilo di bisogno socio-educativo.

• art. 31, comma 8, l.r. FVG n. 6/2006

  Le strutture deputate a ospitare soggetti che necessitano di prestazioni sanitarie e socio-sanitarie ad alta integrazione sanitaria strutturate e continuative, unitamente a prestazioni socio-assistenziali, sono le strutture socio-sanitarie di cui all’articolo 8-ter, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502.

  Riserva alle strutture socio-sanitarie autorizzate l’accoglienza di soggetti bisognosi di prestazioni sanitarie e socio-sanitarie ad alta integrazione sanitaria strutturate e continuative.

• DGR FVG n. 273 del 28 febbraio 2020

  Distingue i percorsi socio-educativo, educativo-riabilitativo integrato e terapeutico-riabilitativo; soltanto quest’ultimo contempla espressamente la prescrizione, somministrazione e monitoraggio di terapie farmacologiche.

• art. 3-septies d.lgs. 502/1992

  Richiamato per qualificare le prestazioni socio-sanitarie ad elevata integrazione sanitaria come caratterizzate da particolare rilevanza terapeutica e intensità della componente sanitaria, anche in ambito psichiatrico.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Impone di individuare specificamente i motivi di ricorso; la sua violazione comporta l’inammissibilità dell’impugnazione generica dell’Allegato A al regolamento regionale.

• artt. 29 e 40 c.p.a.

  Disciplinano il termine decadenziale per la proposizione del ricorso e i requisiti del ricorso; i motivi aggiunti sono stati ritenuti tempestivi.

• art. 52, comma 3, c.p.a.

  Proroga il termine processuale scadente in giorno festivo al primo giorno seguente non festivo.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Prevede il termine di quaranta giorni liberi prima dell’udienza per il deposito delle memorie e della documentazione; la produzione effettuata oltre tale termine è stata espunta.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai doveri partecipativi e di correttezza, ma ritenuto non violato.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata partecipazione alla subfase consultiva regionale non è stata ritenuta lesiva, trattandosi di attività endoprocedimentale di interpretazione del regolamento.

• art. 10 l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in materia di partecipazione procedimentale, senza che il giudice ravvisasse una violazione.

Massime di principio

• Una struttura socio-educativa per minori può svolgere soltanto le attività comprese nel titolo autorizzativo posseduto; la somministrazione continuativa di terapie farmacologiche, in particolare per patologie psichiatriche o neurologiche, rientra nel percorso terapeutico-riabilitativo e richiede una struttura socio-sanitaria appositamente autorizzata e accreditata.
• La regolare prescrizione dei farmaci e la loro somministrazione da parte di personale qualificato non rendono lecita, in una comunità socio-educativa, un’attività estranea al titolo autorizzativo: la conformità della terapia sotto il profilo sanitario non supera i limiti organizzativi e funzionali dell’autorizzazione amministrativa.
• Nell’esercizio dei poteri di vigilanza su una struttura autorizzata, l’amministrazione può limitarsi ad accertare che l’attività concretamente svolta ecceda il titolo autorizzativo, senza dover rivalutare il profilo di bisogno di ciascun utente né sostituirsi ai servizi competenti per la presa in carico.
• L’ordine di cessazione di un’attività non autorizzata è compatibile con la tutela della salute degli utenti quando l’amministrazione concede un termine congruo per trasferire la presa in carico presso strutture appropriate e assicurare la continuità delle terapie necessarie.
• Il parere interpretativo reso da un’amministrazione competente in una fase endoprocedimentale, poi recepito nel provvedimento finale dall’autorità titolare del potere, non determina un trasferimento di competenza e non impone, di per sé, la partecipazione dell’interessato alla subfase consultiva.
• L’impugnazione di un atto presupposto o regolamentare è inammissibile se il ricorrente non formula nei suoi confronti specifiche censure, in violazione dell’onere di individuazione dei motivi di ricorso.

Come è indicizzato