Sentenza n. 1390/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

Le società hanno impugnato, in riassunzione di un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, due note del Comune di Rimini relative alla conferenza di servizi per il rilascio del permesso di costruire concernente la demolizione di un garage e la realizzazione di due edifici residenziali con parcheggi pubblici. Il Comune ha qualificato l’intervento come nuova costruzione e ha quantificato gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria e il costo di costruzione senza applicare le riduzioni richieste. Le ricorrenti hanno dedotto, in primo luogo, la violazione dell’art. 3, comma 1, lettera d), d.P.R. 380/2001, sostenendo che l’intervento dovesse essere qualificato come demolizione e ricostruzione o ristrutturazione edilizia, con conseguente applicazione della riduzione del 30% prevista dalla disciplina comunale per gli interventi di demolizione e ricostruzione o ristrutturazione edilizia ricostruttiva. In secondo luogo, hanno dedotto la violazione dell’art. 8, comma 1, lettera b), l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017, della deliberazione del Consiglio comunale di Rimini n. 59/2019 e della DAL Emilia-Romagna n. 186/2018, sostenendo il diritto alla riduzione del contributo di costruzione, anche nella misura minima del 35% prevista per gli interventi di ristrutturazione edilizia realizzati nel territorio urbanizzato.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto al primo motivo, ha ritenuto corretta la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione. Dalla documentazione progettuale risultava che il garage da demolire insisteva su una particella distinta e di modesta superficie, mentre i due nuovi edifici residenziali, ciascuno di cinque piani e con 18 appartamenti, sarebbero stati realizzati sulle particelle limitrofe, già libere da manufatti. L’intervento comportava il passaggio da circa 21,55 mq relativi al garage demolito a circa 3.523,73 mq di superficie delle nuove palazzine, con rilevante incremento del carico urbanistico, diversa conformazione e destinazione d’uso e senza continuità temporale tra demolizione e nuova edificazione. La mera demolizione di un manufatto non è stata quindi ritenuta sufficiente a configurare una demolizione e ricostruzione o una ristrutturazione edilizia ricostruttiva. Il giudice ha valorizzato anche il fatto che la domanda di permesso di costruire qualificasse l’intervento come nuova costruzione su area libera e che la relazione tecnica escludesse l’asservimento delle aree per l’assenza di una costruzione esistente. Ne è derivata l’inapplicabilità della riduzione del 30% degli oneri U1 e U2 prevista dalla deliberazione comunale per gli interventi di demolizione e ricostruzione o ristrutturazione edilizia ricostruttiva. Quanto al secondo motivo, il TAR ha escluso l’applicabilità della riduzione minima del 35% prevista dall’art. 8, comma 1, lettera b), l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017, poiché tale beneficio presuppone un intervento di ristrutturazione edilizia, ristrutturazione urbanistica, addensamento o sostituzione urbana, mentre nella fattispecie si trattava di nuova costruzione. Ha inoltre rilevato che non risultava l’inserimento dell’intervento in uno specifico strumento comunale di rigenerazione urbana e che la disciplina regionale distingue la demolizione e ricostruzione dalla nuova costruzione, pur contemplandole entrambe nell’ambito delle politiche di riuso e rigenerazione. Il ricorso è stato pertanto rigettato, con condanna solidale delle ricorrenti al pagamento di 2.000 euro di spese di giudizio in favore del Comune, oltre oneri accessori; è stata respinta la richiesta del difensore comunale relativa agli oneri riflessi.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  “interventi di ristrutturazione edilizia”, gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente; nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, nei limiti previsti dalla disposizione

  La demolizione e ricostruzione può rientrare nella ristrutturazione edilizia, ma occorre che l’intervento riguardi un organismo edilizio esistente e conservi un nesso sostanziale e, secondo il caso concreto, temporale con esso; una trasformazione radicale, con rilevante incremento volumetrico, diversa collocazione, sagoma e destinazione, integra nuova costruzione.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  “interventi di nuova costruzione”, quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti

  La categoria residuale della nuova costruzione comprende l’intervento che, valutato globalmente, determina una trasformazione radicale dell’assetto preesistente e la realizzazione di organismi edilizi sostanzialmente nuovi.

• art. 3, comma 1, lett. e.1), d.P.R. 380/2001

  la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l’ampliamento di quelli esistenti all’esterno della sagoma esistente

  La realizzazione di nuovi edifici su aree libere, con ampliamento della sagoma e significativa trasformazione del territorio, rientra nella nuova costruzione.

• art. 7, l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  costituiscono interventi di riuso e rigenerazione urbana le seguenti tipologie di trasformazioni edilizie e urbanistiche dei tessuti urbani esistenti: a) gli interventi di “qualificazione edilizia”, diretti a realizzare la demolizione e ricostruzione di uno o più fabbricati

  La disciplina regionale per il riuso e la rigenerazione urbana presuppone una trasformazione dei tessuti urbani esistenti coerente con le finalità di rigenerazione e, secondo la sentenza, l’inserimento in un più ampio strumento programmatorio comunale; non consente di qualificare automaticamente come demolizione e ricostruzione ogni intervento che segua alla demolizione di un manufatto.

• art. 8, comma 1, lett. b), l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  per gli interventi di ristrutturazione urbanistica, ristrutturazione edilizia, addensamento o sostituzione urbana all’interno del territorio urbanizzato, il contributo di costruzione è ridotto in misura non inferiore al 35 per cento

  La riduzione del contributo di costruzione è subordinata alla riconducibilità dell’intervento a una delle categorie espressamente indicate dalla disposizione; non spetta per una nuova costruzione non riconducibile a ristrutturazione, addensamento o sostituzione urbana.

• art. 14-bis l. 241/1990

  Conferenza di Servizi in forma semplificata ed in modalità asincrona

  La conferenza di servizi è stata utilizzata dal Comune per l’esame coordinato dell’istanza edilizia; la sentenza non ha ravvisato specifici vizi nella sua indizione o conclusione.

• art. 10 d.P.R. 1199/1971

  opposizione al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica

  L’opposizione dell’amministrazione ha determinato la riassunzione della controversia dinanzi al giudice amministrativo.

Massime di principio

• La qualificazione di un intervento edilizio come ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione richiede una valutazione globale dell’opera e la permanenza di un nesso sostanziale con l’organismo edilizio preesistente; la mera demolizione di un manufatto non è sufficiente quando il progetto realizzi, su particelle diverse o libere, edifici radicalmente nuovi, con rilevante incremento di superficie o volume, diversa conformazione, destinazione e carico urbanistico.
• Un intervento che comporti il passaggio da un manufatto di modesta consistenza a nuovi edifici residenziali pluripiano, con notevole incremento della superficie edificata e senza continuità temporale tra demolizione e costruzione, deve essere qualificato come nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001.
• Le agevolazioni sugli oneri di urbanizzazione e sul contributo di costruzione previste per la demolizione e ricostruzione o per la ristrutturazione edilizia sono applicabili soltanto quando l’intervento rientri effettivamente nelle categorie edilizie agevolate; non possono essere estese a una nuova costruzione sulla base della sola demolizione di un manufatto preesistente.
• La riduzione del contributo di costruzione prevista dalla legislazione regionale per gli interventi di ristrutturazione edilizia, ristrutturazione urbanistica, addensamento o sostituzione urbana non spetta per un intervento qualificato come nuova costruzione, salvo che ricorrano specifici presupposti normativi e programmatori di riuso o rigenerazione urbana.
• La qualificazione dell’intervento risultante dalla domanda di permesso di costruire e dalla relazione tecnica, unitamente alla concreta localizzazione delle opere, all’incremento dimensionale, alla destinazione d’uso e alla continuità temporale tra demolizione e ricostruzione, costituisce elemento rilevante per stabilire se si tratti di ristrutturazione edilizia o nuova costruzione.

Come è indicizzato