Sentenza n. 918/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Consorzio ha impugnato la deliberazione regionale n. 18/33 del 18 maggio 2023 e la circolare attuativa del 23 giugno 2023, deducendo la violazione degli artt. 14, 16, 17, 34, 37, 40 e 41 della l.r. Sardegna n. 6/2008, dell’art. 3 l. n. 241/1990 e dello Statuto consortile, nonché carenza di potere, difetto dei presupposti ed eccesso di potere per irragionevolezza. In particolare, contestava: l’introduzione del Piano annuale delle assunzioni (PIAS) quale presupposto necessario per la legittimità delle assunzioni e quale parametro del controllo regionale; la mancata acquisizione dei pareri ritenuti necessari per la modifica dello Statuto; l’imposizione del PIAS da parte della circolare attuativa; il blocco o rallentamento delle assunzioni con pregiudizio per le funzioni istituzionali; la limitazione delle assunzioni a tempo indeterminato al solo reintegro del personale cessato nel triennio precedente; la restrizione del ricorso alla somministrazione di lavoro alle sole assenze imprevedibili superiori a trenta giorni e inferiori a quattro mesi; e l’obbligo di imputare le relative spese ai contributi di funzionamento rimborsabili nella misura del 70%. Il Consorzio della Gallura e quello del Nord Sardegna sono intervenuti ad adiuvandum, ma i loro interventi sono stati contestati perché proposti oltre il termine per impugnare gli atti.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili gli interventi ad adiuvandum dei due Consorzi intervenienti, ritenendo che essi fossero cointeressati, titolari di un interesse diretto e immediato all’annullamento degli atti, e che l’intervento non potesse eludere il termine decadenziale per proporre un ricorso autonomo. Nel merito, ha respinto i primi tre motivi. La Regione dispone di un fondamento normativo implicito negli artt. 34, comma 2, 37, 38, 39 e 40 della l.r. n. 6/2008 per emanare atti di indirizzo in materia programmatoria, gestionale e contabile, inclusa la gestione del personale e delle assunzioni. Il PIAS non sostituisce né modifica il Piano di organizzazione variabile (POV), ma lo integra con dati attuali sulle risorse disponibili, sulle carenze, sulle modalità e sui tempi di assunzione e sulle sostituzioni, consentendo un controllo regionale più puntuale sulle procedure di assunzione. La deliberazione non modifica lo Statuto consortile e la circolare si limita a specificare tecnicamente i dati già previsti dalla deliberazione. Non è stato inoltre dimostrato il concreto pregiudizio alle funzioni istituzionali derivante dal nuovo sistema. Il quarto motivo è stato accolto parzialmente. È stata ritenuta irragionevole la limitazione delle assunzioni a tempo indeterminato al solo reintegro del personale cessato nell’ultimo triennio, poiché nuove assunzioni possono essere necessarie, nei limiti della dotazione organica e in conformità a POV e PIAS, per incrementi delle attività, nuove opere, innovazione tecnologica, riordino fondiario o altre esigenze strutturali. È stata altresì ritenuta irragionevole la disciplina della somministrazione nella parte in cui non consente il ricorso a tale strumento quando una procedura di assunzione a tempo determinato, adeguatamente pubblicizzata, abbia avuto esito negativo o insufficiente, purché ricorrano motivate ragioni d’urgenza, né nei casi di attività straordinarie o urgenti non programmabili derivanti da eventi documentati e imprevedibili. Infine, è stata annullata la previsione che imponeva automaticamente di imputare la spesa per la somministrazione ai contributi di funzionamento: rendicontazione e imputazione devono dipendere dalla natura dell’attività effettivamente svolta, ferma la documentazione necessaria e i poteri di controllo regionale. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 34, comma 2, l.r. Sardegna n. 6/2008

  La disposizione è richiamata con riferimento alla possibilità di esercizio del potere di indirizzo per la definizione della dotazione organica.

  La disciplina della dotazione organica, coordinata con l’art. 37, fonda il potere regionale di indirizzo anche sulle condizioni di ricorso ai diversi tipi contrattuali per il reclutamento del personale.

• art. 37 l.r. Sardegna n. 6/2008

  La Giunta regionale, su proposta dell'Assessore regionale competente in materia di agricoltura, adotta atti di indirizzo e criteri in ordine all'attività programmatoria, gestionale e contabile dei consorzi di bonifica.

  La norma costituisce il fondamento del potere regionale di emanare atti di indirizzo vincolanti per i Consorzi in materia programmatoria, gestionale e contabile, compresa la pianificazione e il reclutamento del personale.

• art. 38 l.r. Sardegna n. 6/2008

  L'Assessorato regionale competente in materia di agricoltura può chiedere ai consorzi di bonifica documenti, informazioni e chiarimenti e può disporre ispezioni e perizie volte ad accertare il regolare funzionamento degli organi e il regolare esercizio dell'attività del consorzio.

  La disposizione conferma i poteri regionali di vigilanza e di controllo sull’attività dei Consorzi.

• art. 39 l.r. Sardegna n. 6/2008

  La Regione può sciogliere gli organi del Consorzio qualora venga accertata grave inefficienza, gravi violazioni o gravi irregolarità amministrative o contabili.

  Il potere sanzionatorio regionale concorre a giustificare una lettura ampia del potere di indirizzo e controllo sull’organizzazione consortile.

• art. 40 l.r. Sardegna n. 6/2008

  Sono soggetti al controllo di legittimità ... la pianta organica, regime giuridico del personale, procedure di assunzioni e promozioni.

  Il controllo di legittimità regionale sulle procedure di assunzione giustifica l’adozione del PIAS quale strumento informativo e condizione per nuove assunzioni.

• art. 5, comma 4-bis, l.r. Sardegna n. 6/2008

  La disposizione è richiamata in relazione ai contributi di funzionamento, rimborsabili al 70%.

  La spesa per la somministrazione non può essere imputata automaticamente ai contributi di funzionamento, dovendo essere considerata la natura dell’attività concretamente svolta.

• art. 28 c.p.a.

  Nel giudizio amministrativo l’unica tipologia di intervento ammesso ... è quella ascrivibile al modello del c.d. intervento adesivo dipendente.

  Il cointeressato, titolare di un interesse diretto e immediato all’impugnazione, non può intervenire per eludere il termine di decadenza, salvo che l’intervento possa valere come ricorso autonomo tempestivo.

• art. 35 c.p.a.

  La norma è richiamata dalla Regione a sostegno dell’eccezione di inammissibilità degli interventi.

  Il giudice dichiara inammissibili gli interventi ad adiuvandum proposti tardivamente da soggetti cointeressati.

• Direttiva 1999/70/CE

  Il quadro normativo comunitario converge nell’indicare il rapporto di lavoro a tempo indeterminato quale tipo ideale, ordinario e prevalente.

  La limitazione regionale che consente assunzioni a tempo indeterminato esclusivamente per il reintegro del personale cessato nel triennio è irragionevole.

• d.lgs. n. 81/2015

  Il quadro normativo italiano converge nell’indicare il rapporto di lavoro a tempo indeterminato quale tipo ideale, ordinario e prevalente.

  La disciplina dei rapporti di lavoro conferma che il tempo indeterminato costituisce il modello ordinario e non può essere escluso per esigenze strutturali ulteriori rispetto al mero reintegro.

Massime di principio

• Quando una legge regionale attribuisce all’amministrazione regionale poteri di indirizzo sull’attività programmatoria, gestionale e contabile di enti pubblici vigilati, tali poteri possono comprendere la definizione di strumenti periodici di programmazione e monitoraggio del personale, purché essi rispettino le fonti sovraordinate e l’autonomia organizzativa dell’ente.
• Un piano annuale delle assunzioni può essere imposto quale presupposto delle nuove assunzioni e quale strumento del controllo di legittimità quando integra, senza sostituirlo né modificarlo, il piano generale della dotazione organica con informazioni attuali sulle carenze, sulle modalità e sui tempi di reclutamento.
• La circolare attuativa non eccede il potere di indirizzo quando si limita a specificare, mediante modelli e dati tecnici, contenuti già determinati dall’atto generale cui dà esecuzione.
• È irragionevole limitare le assunzioni a tempo indeterminato al solo reintegro del personale cessato in un determinato periodo, se l’ente può avere esigenze strutturali ulteriori; le assunzioni restano comunque subordinate ai limiti della dotazione organica e alla conformità agli strumenti di programmazione applicabili.
• Una disciplina che restringa il ricorso alla somministrazione deve considerare anche le ipotesi di procedure di reclutamento a tempo determinato infruttuose e di attività straordinarie, urgenti e non programmabili derivanti da eventi imprevedibili e documentati.
• L’imputazione contabile delle spese per il personale somministrato non può essere predeterminata in modo automatico, ma deve dipendere dalla natura dell’attività effettivamente svolta, sulla base di adeguata rendicontazione e restando fermi i poteri di controllo dell’amministrazione.

Come è indicizzato