Sentenza n. 6148/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La S.I.R. ha proposto appello con tre motivi contro la sentenza del TAR Piemonte. Il secondo motivo, esaminato prioritariamente, denunciava violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 8 del capitolato speciale, degli artt. 16 e 18 del disciplinare e degli artt. 1, 3 e 87, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 36/2023, nonché violazione dei principi del favor partecipationis e del risultato. L’appellante contestava l’interpretazione del TAR, secondo cui l’offerta tecnica era incompleta perché il piano dei trasporti non indicava la consegna dei pasti presso il Centro di Assistenza Diurno, la “Casa del Cuore” e l’ex Asilo Bottelli. Sosteneva che l’art. 16 del disciplinare richiedesse il piano di trasporto soltanto per le scuole e per i pasti a domicilio e che le prescrizioni del capitolato avessero rilievo esclusivamente nella fase esecutiva. Deduceva inoltre l’assenza di un effettivo contrasto tra offerta e capitolato, richiamando la regola di conservazione degli effetti dell’offerta, il favor partecipationis e il principio del risultato. Gli ulteriori motivi riguardavano le statuizioni accolte dal TAR, ma sono stati ritenuti privi di interesse dopo il rigetto del secondo motivo. Sodexo ha riproposto i motivi non esaminati in primo grado ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. Ha ritenuto corretta l’interpretazione coordinata dell’art. 16 del disciplinare e dell’art. 7 del capitolato speciale. Il disciplinare imponeva, a pena di esclusione, una relazione tecnica articolata secondo gli elementi qualitativi oggetto di valutazione, comprendente il progetto organizzativo e di gestione e, al suo interno, il piano di trasporto per il servizio scolastico e per i pasti a domicilio, con esigenze di chiarezza, esaustività, coerenza e fattibilità complessiva. Il riferimento al piano di trasporto non poteva essere isolato dalle prescrizioni dell’art. 7 del capitolato, che individuava tutte le strutture e località presso cui il servizio doveva essere svolto, incluse quelle afferenti al Centro di Assistenza Diurno, alla “Casa del Cuore” e all’ex Asilo Bottelli. La mancata indicazione integrale di tali prestazioni rendeva l’offerta tecnica incompleta e inammissibile, considerata anche l’essenzialità del trasporto nell’economia del servizio. Il Collegio ha distinto la questione dalla diversa problematica dei requisiti particolari per l’esecuzione del contratto: non si trattava del possesso di un requisito soggettivo o di esecuzione, ma della completezza della proposta contrattuale presentata in gara. Ha confermato, in astratto, la regola secondo cui l’offerta va interpretata come conforme al capitolato quando non contenga elementi espliciti di difformità, ma ha escluso che tale regola fosse applicabile perché, nel caso concreto, mancava integralmente la previsione di una prestazione essenziale e specificamente richiesta dalla lex specialis. Per effetto della conferma dell’inammissibilità dell’offerta, sono stati confermati l’annullamento dell’aggiudicazione e le statuizioni sull’inefficacia del contratto. Gli altri motivi di appello sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il loro eventuale accoglimento non avrebbe evitato l’esclusione dell’appellante. I motivi riproposti da Sodexo sono rimasti assorbiti. Le spese del grado sono state poste a carico dell’appellante e liquidate in euro 3.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 16 del disciplinare di gara

  “L’offerta (…) deve contenere, a pena di esclusione, i seguenti documenti” e il progetto organizzativo doveva comprendere il “Piano di trasporto (sia per scuole che per servizio pasti a domicilio)” con requisiti di chiarezza, esaustività, coerenza e fattibilità

  La prescrizione imponeva di indicare nell’offerta tecnica le prestazioni di trasporto che la lex specialis aveva ritenuto essenziali e specificamente valutabili; l’omissione integrale del piano relativo a prestazioni essenziali rendeva l’offerta inammissibile.

• artt. 7 e 8 del capitolato speciale d’appalto

  “Il trasporto e la distribuzione dei pasti dovranno avvenire presso gli edifici e le località di seguito indicate”

  Le prescrizioni del capitolato, pur normalmente destinate a delineare i contenuti della fase esecutiva, integravano il significato della prescrizione del disciplinare sul piano dei trasporti e individuavano tutte le località da considerare nell’offerta tecnica.

• art. 87, comma 1, d.lgs. n. 36/2023

  Il disciplinare stabilisce le regole per il procedimento di selezione delle offerte.

• art. 87, comma 2, d.lgs. n. 36/2023

  “contenuti del futuro rapporto contrattuale tra l’aggiudicatario e la stazione appaltante”

  Il capitolato speciale normalmente definisce le prestazioni della futura esecuzione contrattuale; tuttavia, le sue prescrizioni possono assumere rilievo anche per l’ammissibilità dell’offerta quando la lex specialis ne imponga la specifica indicazione in gara.

• art. 113 d.lgs. n. 36/2023

  “requisiti particolari per l’esecuzione del contratto”

  La disciplina dei requisiti di esecuzione è distinta dalla questione, affrontata nella controversia, della completezza dell’offerta tecnica come proposta contrattuale.

• art. 1367 cod. civ.

  “le offerte dei partecipanti alle gare pubbliche, laddove non contengano esplicitamente elementi di difformità, idonei a tradursi in un’inammissibile controproposta, devono interpretarsi come conformi al capitolato”

  La regola di conservazione degli effetti dell’offerta opera quando non vi siano elementi espliciti di difformità; non salva, però, l’offerta che ometta integralmente la previsione di una prestazione essenziale richiesta dalla lex specialis.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente in appello la riproposizione dei motivi non esaminati in primo grado; nel caso concreto, i motivi riproposti da Sodexo sono rimasti assorbiti.

• art. 120 c.p.a.

  La controversia è stata trattata nel rito speciale relativo alle procedure di affidamento di contratti pubblici.

Massime di principio

• Quando il disciplinare impone, a pena di esclusione, una relazione tecnica articolata secondo gli elementi qualitativi di valutazione e richiede che essa contenga il piano di trasporto del servizio, tale piano deve riferirsi a tutte le località e strutture individuate dal capitolato come destinatarie del servizio, se la prescrizione del disciplinare è interpretata in coordinamento con la disciplina della fase esecutiva.
• Il capitolato speciale normalmente definisce i contenuti del futuro rapporto contrattuale, mentre il disciplinare regola la selezione delle offerte; tuttavia, le prestazioni del capitolato assumono rilievo ai fini dell’ammissibilità dell’offerta quando la lex specialis ne prescriva la specifica indicazione nell’elaborato tecnico, a pena di esclusione.
• La mancata indicazione nell’offerta tecnica di una prestazione essenziale del servizio, richiesta dalla lex specialis e non meramente accessoria, configura incompletezza dell’offerta e ne determina l’inammissibilità, anche se l’operatore abbia genericamente dichiarato di accettare il capitolato.
• La regola di interpretazione conservativa dell’offerta, secondo cui essa deve essere considerata conforme al capitolato in assenza di elementi espliciti di difformità, non è applicabile quando l’offerta ometta integralmente una prestazione essenziale e non sia quindi interpretabile come proposta comprensiva di quella prestazione.
• La completezza dell’offerta tecnica come proposta contrattuale è questione distinta dal possesso dei requisiti particolari per l’esecuzione del contratto: la prima riguarda il contenuto dell’offerta e la sua ammissibilità, mentre i secondi riguardano le condizioni soggettive o oggettive per l’esecuzione, eventualmente richieste dalla legge di gara.

Come è indicizzato