Sentenza n. 1354/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto dal GSE la certificazione dei risparmi energetici e i relativi certificati bianchi sulla base di quattordici richieste relative a progetti standardizzati presentate negli anni 2014, 2015 e 2016. Nel 2017 il GSE aveva avviato un procedimento di verifica, chiedendo documentazione ulteriore rispetto a quella prodotta e prevista dalla disciplina applicabile al momento della presentazione dei progetti. In assenza di riscontro, aveva disposto la decadenza dagli incentivi e il recupero delle somme. In primo grado la società aveva dedotto, tra l'altro, l'erronea applicazione retroattiva del d.m. 11 gennaio 2017, la violazione degli artt. 3, 10-bis e 21-nonies l. 241/1990, l'eccesso di potere per erronea presupposizione e travisamento dei fatti. In appello ha censurato la sentenza per violazione degli artt. 3 e 21-nonies l. 241/1990, omesso esame di un punto decisivo, violazione dell'art. 11 delle preleggi e degli artt. 12 e 16 del d.m. 11 gennaio 2017. La questione centrale riguardava la qualificazione dell'intervento del GSE come decadenza o annullamento d'ufficio e l'applicabilità temporale della disciplina dei controlli e delle violazioni rilevanti introdotta dal d.m. 11 gennaio 2017.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato integralmente la sentenza del TAR, accogliendo il ricorso di primo grado e annullando i provvedimenti del GSE. Il Collegio ha rilevato che la decadenza è distinta dall'autotutela: essa presuppone, in particolare, dichiarazioni o documenti falsi o non veritieri, l'inadempimento di condizioni o obblighi cui il beneficio è subordinato oppure la sopravvenuta carenza dei requisiti. Nel caso concreto, invece, il GSE aveva contestato soltanto l'insufficienza della documentazione prodotta, senza dedurre falsità, inadempimenti successivi o sopravvenuta perdita dei requisiti. L'intervento costituiva quindi un annullamento d'ufficio di precedenti ammissioni agli incentivi e avrebbe dovuto rispettare il termine ragionevole non superiore a diciotto mesi previsto dall'art. 21-nonies l. 241/1990, decorrente dalle ammissioni ai benefici, intervenute tra il 2014 e il 3 marzo 2016. Il Collegio ha inoltre escluso l'applicazione retroattiva del d.m. 11 gennaio 2017 ai progetti già approvati, chiarendo che la disciplina transitoria manteneva applicabile il d.m. 28 dicembre 2012 ai progetti approvati anteriormente all'entrata in vigore del nuovo decreto. La decadenza non poteva essere fondata sulla mancata produzione di documenti la cui redazione o conservazione non era prevista dalla disciplina vigente al momento della presentazione dei progetti. Il potere di controllo del GSE non consentiva richieste documentali generiche, massicce o eccedenti il necessario accertamento della corretta esecuzione dei singoli progetti. Le spese del doppio grado sono state poste a carico del GSE e liquidate in euro 6.000.

Norme richiamate

• art. 12 d.m. 11 gennaio 2017

  Il GSE svolge il controllo sugli interventi di efficienza energetica mediante verifiche documentali ovvero ispezioni e sopralluoghi in situ, al fine di accertare la corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti per i quali è stato richiesto o concesso l'accesso agli incentivi.

  La disposizione non può essere applicata retroattivamente ai progetti già approvati secondo la disciplina previgente e non consente di fondare la decadenza sulla mancata produzione di documenti non richiesti dalla normativa applicabile al momento della presentazione del progetto.

• art. 16, commi 1 e 5, d.m. 11 gennaio 2017

  Per i progetti a consuntivo, analitici e standard approvati in data precedente all'entrata in vigore del presente decreto si applicano le disposizioni vigenti alla data di presentazione del progetto.

  La disciplina transitoria conserva l'applicazione del d.m. 28 dicembre 2012 ai progetti già approvati anteriormente all'entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017.

• art. 14 d.m. 28 dicembre 2012

  Il GSE, coadiuvato da ENEA, esegue i necessari controlli per la verifica della corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti che hanno ottenuto certificati bianchi.

  I controlli devono riguardare la regolare esecuzione delle iniziative, la conformità al progetto approvato e la documentazione prescritta dalle schede tecniche e dalla disciplina vigente alla presentazione del progetto; l'annullamento dei certificati presuppone modalità di esecuzione non regolari o non conformi incidenti sulla quantificazione o sull'erogazione degli incentivi.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  termine ragionevole non superiore a diciotto mesi

  Quando l'amministrazione riesamina una precedente valutazione positiva dei presupposti dell'incentivo, in assenza di falsità, inadempimenti o sopravvenuta perdita dei requisiti, l'intervento ha natura di annullamento d'ufficio e deve rispettare il termine massimo di diciotto mesi previsto dalla norma.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede.

  È contrario ai principi di collaborazione e buona fede fondare la decadenza da incentivi esclusivamente sul mancato assolvimento di obblighi documentali non previsti al momento della presentazione della richiesta.

• art. 14 delibera AEEG EEN 9/11

  Le verifiche devono essere svolte in modo equo e in contraddittorio, sulla singola richiesta o sul singolo progetto e nei limiti della documentazione che l'interessato era tenuto a trasmettere e conservare; il potere di controllo non può trasformarsi in un controllo massivo e generalizzato sull'intera attività dell'operatore.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  La decadenza e il recupero degli incentivi richiedono violazioni riconducibili alla disciplina applicabile e causalmente incidenti sull'indebito accesso agli incentivi; la mera mancata produzione di documenti non previsti non è sufficiente.

Massime di principio

• La decadenza da un beneficio pubblico presuppone, di regola, la falsità o non veridicità delle dichiarazioni o dei documenti, l'inadempimento di condizioni o obblighi cui il beneficio è subordinato oppure la sopravvenuta carenza dei requisiti; quando l'amministrazione riesamina una precedente valutazione positiva dei presupposti senza che ricorra una di tali ipotesi, l'intervento è qualificabile come annullamento d'ufficio e deve rispettare i relativi presupposti e limiti temporali.
• La disciplina sopravvenuta che introduce nuovi obblighi documentali o amplia le ipotesi di violazione rilevante non può essere applicata retroattivamente a progetti già approvati, quando la disciplina transitoria dispone l'applicazione delle regole vigenti alla data di presentazione o approvazione del progetto.
• Il gestore di incentivi può svolgere controlli documentali e chiedere integrazioni necessarie all'accertamento della corretta esecuzione del progetto, ma non può subordinare la conservazione del beneficio alla produzione di documenti la cui redazione o conservazione non era prevista dalla normativa applicabile al momento della richiesta.
• I controlli sugli incentivi devono essere specifici, proporzionati, svolti in contraddittorio e riferiti al singolo progetto o alla singola richiesta; non possono trasformarsi in un controllo massivo, invasivo e generalizzato sull'intera attività dell'operatore economico.
• La decadenza dagli incentivi non può essere comminata esclusivamente perché l'interessato non ha prodotto documenti non previsti dalla disciplina vigente, se non è stata provata la falsità delle dichiarazioni, l'irregolare esecuzione del progetto o altra violazione sostanziale causalmente incidente sull'indebito accesso al beneficio.

Come è indicizzato