Sentenza n. 12198/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La società, operante nella distribuzione di dispositivi medici, ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, relativo alla certificazione del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, recante le linee guida per i provvedimenti regionali di ripiano, nonché circolari, accordi Stato-Regioni, intese, modelli contabili e atti regionali applicativi. Ha dedotto, quanto agli atti generali e statali, l'illegittimità costituzionale ed eurounitaria dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, sostenendo la violazione dei principi di certezza del diritto, irretroattività, legittimo affidamento, proporzionalità, ragionevolezza, capacità contributiva, riserva di legge, libertà di iniziativa economica e tutela della concorrenza. Ha contestato inoltre l'alterazione dell'equilibrio economico dei contratti pubblici, la fissazione arbitraria e non partecipata dei tetti di spesa, l'assenza di adeguata istruttoria e motivazione, l'erroneo richiamo al modello CE del 2012 anziché a quello del 2019, la mancata distinzione tra costo del bene e servizio, la retroattività degli atti, nonché l'insufficiente trasparenza dei criteri di calcolo e dei dati utilizzati. Con riguardo agli atti regionali ha dedotto violazione delle garanzie partecipative, difetto di motivazione e istruttoria, violazione delle linee guida ministeriali, erroneità dei presupposti, mancata verificabilità dei conteggi e illegittimità derivata. Con tre ricorsi per motivi aggiunti ha impugnato ulteriori atti regionali e avvisi relativi alla riduzione della quota di payback introdotta dalla normativa sopravvenuta, chiedendo anche il rinvio alla Corte costituzionale e alla Corte di giustizia dell'Unione europea.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso quanto agli atti statali e ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo quanto agli atti regionali applicativi. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, ha ritenuto il meccanismo di payback ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria, nonché conforme alla riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost. La disciplina, già vigente dal 2015, individuava i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali di ripiano e i criteri essenziali di calcolo; gli interventi del 2022 avrebbero avuto natura attuativa e procedurale, senza introdurre retroattivamente un nuovo obbligo sostanziale. È stata quindi esclusa la violazione dei principi di irretroattività e legittimo affidamento, poiché le imprese erano consapevoli, già prima delle gare e dei contratti relativi agli anni considerati, dell'esistenza del tetto di spesa e del possibile obbligo di ripiano. Le censure relative agli atti ministeriali sono state ritenute infondate anche quanto alla fissazione dei tetti, alla partecipazione procedimentale, all'istruttoria, alla motivazione e alla trasparenza. Quanto agli atti regionali, il TAR ha affermato che le Regioni svolgono attività meramente tecnico-contabile e vincolata: verificano i dati contabili, individuano le imprese, applicano percentuali e criteri già fissati dalla legge e dagli atti statali e determinano il quantum dell'obbligazione. Non esercitando un potere autoritativo o discrezionale, tali atti incidono su un rapporto obbligatorio e su un diritto soggettivo dell'impresa al corretto calcolo della somma dovuta; la controversia appartiene quindi alla giurisdizione del giudice ordinario secondo il criterio del petitum sostanziale. I motivi aggiunti sono stati rigettati: il meccanismo di definizione agevolata introdotto dalla normativa sopravvenuta è stato ritenuto una facoltà liberamente esercitabile dall'impresa e non una limitazione manifesta del diritto di difesa. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario, per le doglianze dichiarate inammissibili, entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Il superamento del tetto di spesa regionale [...] è posto a carico delle aziende fornitrici [...] in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale.

  La norma individua il tetto di spesa, le percentuali di partecipazione dei fornitori al ripiano, i soggetti obbligati e i criteri essenziali per la determinazione dell'obbligazione; il comma 9-bis attribuisce alle Regioni attività attuative e tecnico-contabili.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici nell'ambito della razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, dal 2014, il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, del d.l. n. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato aziendale al lordo dell'IVA e dei dati di fatturazione elettronica.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter, disciplinando la procedura di individuazione delle aziende soggette al ripiano e l'adozione dei provvedimenti regionali.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo statale e previsto una riduzione della quota di ripiano per le aziende fornitrici, secondo la disciplina poi modificata dalla Corte costituzionale.

• art. 7 d.l. 95/2025

  Ha introdotto il meccanismo deflattivo e di definizione agevolata relativo all'obbligazione di payback, ritenuto facoltativo e compatibile con il diritto di difesa.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale il giudice amministrativo abbia dichiarato il difetto di giurisdizione, entro il termine perentorio indicato in sentenza.

• art. 133 c.p.a.

  È richiamato per escludere che la controversia rientri nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di rilevare d'ufficio la possibile parziale inammissibilità per difetto di giurisdizione, sottoponendo la questione al contraddittorio.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto rispettata la riserva di legge, perché la disciplina primaria individua soggetti obbligati, prestazione imposta e criteri essenziali di determinazione.

• art. 41 Cost.

  Il meccanismo di payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di contenimento e razionalizzazione della spesa sanitaria.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola, secondo i parametri esaminati, i principi di irretroattività e di tutela del legittimo affidamento quando l'obbligo di ripiano, il tetto di spesa, i soggetti obbligati e i criteri essenziali di calcolo erano già previsti dalla legge prima dello svolgimento delle gare e della conclusione dei contratti; gli atti successivi che rendono operativo il sistema hanno natura attuativa e procedurale.
• La disciplina del payback, qualificata come contributo solidaristico e prestazione patrimoniale imposta, rispetta la riserva di legge se la fonte primaria identifica i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali di ripiano e i criteri essenziali per la sua determinazione, anche se la quantificazione concreta è demandata ad atti amministrativi vincolati.
• Nell'attuazione del payback, alle Regioni spettano esclusivamente attività di verifica contabile, individuazione delle aziende, applicazione delle percentuali e determinazione del quantum secondo criteri già fissati dalla legge e dagli atti statali; esse non possono rideterminare il tetto di spesa, certificare autonomamente il suo superamento o modificare la quota complessiva di ripiano.
• La controversia sugli atti regionali che quantificano, mediante operazioni tecnico-contabili vincolate, l'importo dovuto da ciascun fornitore di dispositivi medici appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l'impresa fa valere il diritto soggettivo al corretto calcolo dell'obbligazione patrimoniale e non contesta l'esercizio di un potere autoritativo discrezionale.
• Il criterio del petitum sostanziale impone di individuare la giurisdizione in base alla situazione giuridica effettivamente dedotta e alla natura del rapporto: quando l'attività amministrativa è meramente esecutiva e si colloca a valle della fissazione del tetto e della certificazione del suo superamento, la controversia riguarda un rapporto obbligatorio paritario e non un interesse legittimo.
• Un meccanismo legislativo di definizione agevolata del debito di payback non lede manifestamente il diritto di difesa se costituisce una facoltà libera dell'impresa: il soggetto può rinunciare al beneficio e coltivare la controversia, assumendo il rischio della decisione, oppure aderire alla definizione con gli effetti estintivi previsti dalla legge.

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