Sentenza n. 3665/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società aveva acquisito un ramo d'azienda relativo a un laboratorio di analisi e, dopo aver ottenuto la voltura dell'autorizzazione sanitaria comunale, aveva chiesto alla ASL la voltura della delibera di accreditabilità. La ASL aveva negato la voltura ritenendo che la struttura, trasformata in spoke nell'ambito del riordino della rete laboratoristica, non possedesse più i requisiti di un laboratorio di analisi. Il diniego era stato successivamente annullato dal TAR per la mancata considerazione della rete laboratoristica nel suo complesso; in sede di riedizione del potere, la ASL aveva disposto la voltura dell'accreditamento e, il 10 luglio 2019, il ripristino della convenzione con il Servizio sanitario nazionale. La società aveva chiesto il risarcimento dei danni derivanti dal ritardo, quantificati in primo grado in euro 906.179,47 e, in appello, sulla base di una relazione tecnica, in euro 906.179,47 mediante cumulo di mancati ricavi, costi del personale, canoni di locazione e finanziamenti. Il TAR aveva respinto la domanda ritenendo non provato il nesso causale, poiché l'annullamento per difetto di istruttoria non assicurava l'esito favorevole del procedimento né l'assegnazione del budget, e ravvisando l'assenza di colpa dell'amministrazione per la novità del quadro interpretativo relativo all'accreditamento sanitario. L'appellante ha contestato tale ricostruzione, sostenendo che l'annullamento riguardasse l'omessa valutazione della rete nel suo complesso, che la successiva voltura e il convenzionamento avessero confermato la spettanza del bene della vita e che la colpa della ASL fosse evidente, trattandosi di mera voltura di un accreditamento già esistente. La ASL ha eccepito, tra l'altro, la mancata notifica a controinteressati, la sottoscrizione di clausole di salvaguardia nei contratti sanitari e la mancata produzione dei contratti di accreditamento, contestando inoltre il nesso causale, la colpa e la quantificazione del danno.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto tutte le eccezioni preliminari. Non era necessaria la notifica del ricorso ad altre strutture sanitarie, perché la controversia riguardava esclusivamente il risarcimento del danno da ritardato accreditamento e non la determinazione dei tetti di spesa o dei budget; l'eventuale incidenza dell'esborso risarcitorio sulle risorse disponibili era un effetto contabile indiretto, ipotetico e non provato. La clausola di salvaguardia riguardava l'accettazione dei tetti di spesa e delle tariffe e non precludeva la domanda risarcitoria. Non era necessaria la produzione dei contratti di accreditamento, poiché non si chiedeva l'adempimento contrattuale, ma il ristoro dei danni derivanti dal ritardo nell'accreditamento. Nel merito, il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza del TAR. L'annullamento del diniego non era riconducibile a un generico difetto di istruttoria, ma all'omessa considerazione della rete laboratoristica nel suo complesso e della posizione della struttura quale spoke rispetto all'hub. La stessa ASL aveva già accertato, nel procedimento originario, la sussistenza dei requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi della struttura come spoke. La successiva deliberazione del 2019, con cui la ASL aveva disposto la voltura dell'accreditamento, e il conseguente nuovo convenzionamento con il SSN, hanno definitivamente confermato la spettanza del bene della vita. Tali esiti favorevoli del riesercizio del potere hanno provato il nesso causale tra il diniego illegittimo, il ritardo e il danno-evento. È stata riconosciuta anche la colpa dell'amministrazione. La successiva istruttoria tecnica, espletata soltanto dopo il contenzioso, ha dimostrato la negligenza della ASL nell'istruire correttamente l'istanza del 2016. Non ricorrevano, inoltre, né una particolare incertezza interpretativa né una complessità tale da rendere scusabile l'errore, trattandosi di voltura di un accreditamento già esistente e non di un nuovo accreditamento. Quanto al danno-conseguenza, il Collegio ha escluso il cumulo dei mancati ricavi con tutti i costi operativi indicati nella perizia, rilevando che la struttura aveva continuato a operare nel mercato privato e che i ricavi positivi costituivano aliunde perceptum. Ha assunto come parametro le perdite risultanti dai bilanci e dalle dichiarazioni fiscali per il triennio 2016-2018, pari complessivamente a euro 246.943. In applicazione dell'art. 30, comma 3, c.p.a., ha ridotto tale importo del 30% per il mancato esperimento di ulteriori rimedi idonei ad attenuare il danno, in particolare della tutela cautelare nel giudizio di annullamento. Il danno è stato quindi liquidato equitativamente in euro 172.860, oltre interessi legali sino al soddisfo. L'appello è stato accolto, la sentenza del TAR riformata e la ASL condannata anche alle spese del doppio grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  La mancata notifica del ricorso a controinteressati non determina l'inammissibilità quando la controversia riguarda esclusivamente il risarcimento del danno da ritardato accreditamento e non incide direttamente sull'assegnazione di budget o sui tetti di spesa.

• art. 8-quater d.lgs. 502/1992

  La disposizione è richiamata con riguardo alla disciplina dell'accreditamento istituzionale e alla valutazione dell'effettività del fabbisogno assistenziale; nel caso concreto, tuttavia, l'oggetto era una voltura di accreditamento già esistente, non il riconoscimento ex novo dell'accreditamento.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La norma disciplina l'accordo contrattuale per la fornitura delle prestazioni sanitarie; il Collegio ha distinto la domanda risarcitoria da ritardato accreditamento dall'azione di adempimento dei contratti con la ASL.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Il risarcimento è stato ridotto del 30% per il concorso colposo del danneggiato, che non aveva esperito tutti i rimedi utili ad attenuare il danno, in particolare la tutela cautelare nel giudizio di annullamento.

• art. 4, comma 19, Reg. Reg. n. 1/2007

  Il termine procedimentale per la voltura dell'accreditamento è stato assunto come parametro temporale per individuare l'inizio del ritardo risarcibile, decorrente dall'11 marzo 2016.

• decreto commissariale regionale n. 109/2013

  È richiamato quale fonte del riordino della rete laboratoristica e della trasformazione delle strutture in hub e spoke.

Massime di principio

• Quando l'amministrazione annulla o riesamina un diniego di accreditamento e, all'esito del riesercizio del potere, riconosce il titolo richiesto e conclude il convenzionamento, tale esito favorevole costituisce elemento idoneo a comprovare il nesso causale tra il diniego illegittimo, il ritardo e il danno-evento, qualora il titolo spettasse già sulla base dei requisiti accertati nel procedimento originario.
• La colpa dell'amministrazione può essere ravvisata quando, in una procedura di voltura di un accreditamento già esistente, l'amministrazione ometta di considerare la struttura organizzativa complessiva della rete laboratoristica e disattenda requisiti tecnici che essa stessa aveva già accertato, senza che sussistano particolari incertezze normative o fattuali.
• La domanda risarcitoria per il ritardo nell'accreditamento sanitario non richiede la notifica del ricorso ad altre strutture accreditate come controinteressati necessari, né è preclusa dalla clausola di salvaguardia relativa all'accettazione dei tetti di spesa, quando non siano direttamente contestati budget, tariffe o atti di determinazione della spesa sanitaria.
• Nella liquidazione del danno da ritardato accreditamento, il giudice può utilizzare le perdite di esercizio risultanti dai bilanci come parametro equitativo, evitando duplicazioni derivanti dal cumulo tra mancati ricavi e costi operativi e tenendo conto dell'aliunde perceptum derivante dalla prosecuzione dell'attività sul mercato privato.
• Il mancato esperimento della tutela cautelare nel giudizio di annullamento può giustificare, ai sensi dell'art. 30, comma 3, c.p.a., una riduzione del risarcimento quando la misura cautelare avrebbe potuto abbreviare o neutralizzare il ritardo nella soddisfazione della pretesa.

Come è indicizzato