Sentenza n. 5254/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società, appellante e ricorrente in primo grado, contestava la sentenza del TAR Marche nella parte in cui aveva ritenuto legittima l’imposizione a suo carico delle misure di messa in sicurezza d’emergenza. Deduceva di essere mera proprietaria dell’area, concessa in locazione a un’impresa che vi aveva svolto l’attività produttiva, senza aver mai esercitato direttamente attività industriale e senza che l’Amministrazione avesse accertato un nesso causale tra la sua condotta e la contaminazione. Sosteneva quindi che il proprietario incolpevole potesse essere destinatario soltanto degli obblighi previsti dagli artt. 245, 250 e 253 del d.lgs. n. 152/2006, non anche di interventi di messa in sicurezza, bonifica o ripristino. Deduceva inoltre l’insussistenza dei presupposti oggettivi delle misure, poiché la contaminazione della falda era risalente, diffusa e conosciuta da molti anni, non riconducibile a un evento repentino o a una minaccia imminente. Contestava che gli interventi richiesti avessero natura emergenziale, rilevando che essi tendevano invece alla realizzazione di interventi strutturali assimilabili alla bonifica. Lamentava l’assenza di un progetto pubblico unitario, il rischio di duplicazioni rispetto agli interventi pubblici, l’insufficiente accertamento del superamento delle CSR e l’assenza di una sorgente primaria riferibile all’area. Contestava altresì la qualificazione delle acque di falda emunte come rifiuti liquidi, richiamando l’art. 243 del d.lgs. n. 152/2006, il rigetto della richiesta di consulenza tecnica e le prescrizioni del verbale del 12 ottobre 2011, ritenute fondate su presunti inadempimenti non specificati e sulla reiterazione di obblighi già assolti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato parzialmente la sentenza del TAR. Ha qualificato la società come proprietaria non responsabile della contaminazione, rilevando che essa non aveva svolto attività produttiva nell’area e che non era stato accertato alcun nesso causale tra la sua condotta e l’inquinamento. Richiamando l’Adunanza Plenaria n. 21/2013, la Corte di giustizia UE e le Sezioni Unite della Corte di cassazione, ha affermato che il proprietario incolpevole non può essere gravato di obblighi di bonifica o di misure aventi natura ripristinatoria o riparatoria, oltre agli adempimenti espressamente previsti dalla legge. Ha distinto le misure di prevenzione, dirette a fronteggiare una minaccia imminente di danno non ancora verificatosi, dalle misure di messa in sicurezza d’emergenza, che presuppongono una contaminazione già verificatasi e possono svolgere una funzione sostanzialmente riparatoria o bonificatrice. Nel caso concreto, la contaminazione era risalente e diffusa e gli interventi richiesti tendevano a integrare un progetto strutturale di bonifica della falda; non erano quindi misure emergenziali imponibili al proprietario incolpevole. Il Collegio ha inoltre rilevato l’inadeguatezza dell’istruttoria quanto al superamento delle CSR e all’individuazione di una sorgente primaria interna all’area. La prescrizione sulle acque emunte è stata ritenuta viziata in via derivata, in quanto inserita nel complesso di obblighi illegittimamente imposto alla società, senza necessità di risolvere definitivamente il contrasto giurisprudenziale sulla relativa qualificazione. Sono state annullate anche le prescrizioni del verbale del 12 ottobre 2011, poiché fondate sulle precedenti prescrizioni illegittime, carenti di motivazione e indeterminate quanto agli inadempimenti contestati; è stata inoltre ritenuta illegittima la reiterazione della richiesta di presentare il piano di caratterizzazione già esaminato e approvato. Restano salvi i poteri dell’Amministrazione nei confronti del responsabile della contaminazione, ove individuato, nonché l’esecuzione d’ufficio ai sensi dell’art. 250 del d.lgs. n. 152/2006, con eventuale rivalsa ai sensi dell’art. 253. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 240, comma 1, lett. i), d.lgs. 152/2006

  Le misure di prevenzione sono dirette a contrastare una minaccia imminente di danno ambientale non ancora verificatosi.

  La misura di prevenzione presuppone una minaccia imminente di danno non ancora verificatosi e non coincide con la messa in sicurezza d’emergenza.

• art. 240, comma 1, lett. m), d.lgs. 152/2006

  Le misure di messa in sicurezza di emergenza presuppongono un evento di contaminazione già verificatosi e sono finalizzate al contenimento della diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione.

  La messa in sicurezza d’emergenza interviene su una contaminazione già in atto e può assumere natura sostanzialmente riparatoria o bonificatrice; non è automaticamente assimilabile alle misure di prevenzione.

• art. 243 d.lgs. 152/2006

  Le acque di falda emunte nell’ambito degli interventi di bonifica potevano essere scaricate, direttamente o previa utilizzazione in cicli produttivi, nel rispetto dei limiti previsti per le acque reflue industriali.

  Nel caso concreto la prescrizione sulle acque emunte è stata comunque annullata in via derivata, perché inserita in un complesso di obblighi illegittimamente imposto al proprietario non responsabile.

• art. 245 d.lgs. 152/2006

  Il proprietario non responsabile può essere chiamato soltanto agli adempimenti previsti dalla disciplina legislativa, senza imposizione di obblighi di bonifica o ripristino in assenza di un contributo causale.

• art. 250 d.lgs. 152/2006

  In caso di mancata individuazione o intervento del responsabile, l’Amministrazione può eseguire d’ufficio gli interventi necessari.

• art. 253 d.lgs. 152/2006

  Le spese sostenute dall’Amministrazione possono essere recuperate nei limiti e secondo le modalità previste dalla disposizione, anche mediante rivalsa sul proprietario nei limiti del valore del sito.

Massime di principio

• Il proprietario di un sito contaminato che non abbia causato l’inquinamento non può essere destinatario di obblighi di bonifica, ripristino o di misure aventi natura sostanzialmente riparatoria, in assenza dell’accertamento di un suo contributo causale alla contaminazione; restano a suo carico soltanto gli adempimenti espressamente previsti dagli artt. 245, 250 e 253 del d.lgs. n. 152/2006.
• Le misure di messa in sicurezza d’emergenza non sono automaticamente assimilabili alle misure di prevenzione: le prime presuppongono una contaminazione già verificatasi e sono dirette al contenimento della diffusione della contaminazione, mentre le seconde fronteggiano una minaccia imminente di danno ambientale non ancora verificatosi.
• Non è legittimo imporre al proprietario incolpevole misure formalmente qualificate come emergenziali quando, per la risalenza e diffusività della contaminazione e per il loro contenuto strutturale, esse risultino sostanzialmente finalizzate alla bonifica o alla messa in sicurezza permanente della falda.
• L’imposizione di misure ambientali al proprietario non responsabile richiede un’istruttoria adeguata sui presupposti tecnici della contaminazione, incluso il superamento dei valori pertinenti e l’individuazione, con sufficiente certezza, di una sorgente primaria riferibile all’area; una contaminazione diffusa e non univocamente localizzata non basta a fondare obblighi ripristinatori.
• Un verbale successivo della conferenza di servizi è illegittimo quando si fonda su precedenti prescrizioni illegittime e contesta generici inadempimenti senza specificare gli obblighi asseritamente violati; è inoltre illegittima la reiterazione della richiesta di un piano di caratterizzazione già esaminato e approvato, se non sono indicati nuovi e concreti presupposti.

Come è indicizzato