Sentenza n. 12835/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza comunale sostenendo, anzitutto, la nullità dell'atto per asserita consumazione del potere repressivo, in quanto il Parco aveva già adottato un autonomo provvedimento di sospensione delle attività e di riduzione in pristino. Ha inoltre dedotto la natura di edilizia libera degli interventi ai sensi dell'art. 6 d.P.R. 380/2001 e del d.m. 2 marzo 2018, il difetto di istruttoria e di motivazione, la violazione della normativa emergenziale COVID-19, la lesione della libertà di culto e di propaganda religiosa, la violazione di disposizioni costituzionali e internazionali sulla libertà religiosa, nonché violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, imparzialità e buon andamento, con eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà, irragionevolezza e sviamento. Gli interventi erano stati realizzati su suolo agricolo destinato a luogo di culto, in area sottoposta a vincoli paesaggistici e naturalistici, inclusa nella Zona di Protezione Speciale e nella zona A del Parco Regionale.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha escluso la nullità dell'ordinanza, ritenendo che il provvedimento comunale e quello del Parco costituiscano ordini di demolizione e ripristino autonomi, compatibili e fondati su poteri concorrenti: il Parco ai sensi dell'art. 29 della legge n. 394/1991 e il Comune ai sensi degli artt. 27 e seguenti d.P.R. 380/2001. Non vi è quindi consumazione del potere repressivo né conflitto di competenza. Il giudice ha valutato gli interventi nel loro complesso, in quanto funzionali alla trasformazione di un suolo agricolo in luogo di culto, riconducendoli a interventi di urbanizzazione secondaria. Ha inoltre rilevato che l'area era sottoposta a molteplici vincoli paesaggistici e naturalistici; pertanto, anche un intervento astrattamente rientrante nell'edilizia libera richiedeva la previa autorizzazione dell'autorità preposta alla tutela del vincolo. L'assenza di autorizzazione paesaggistica imponeva l'adozione della misura ripristinatoria, indipendentemente dal regime edilizio applicabile. Sono state respinte anche le censure di difetto di istruttoria e motivazione, poiché nei provvedimenti repressivi di abusi edilizi, aventi natura vincolata, è sufficiente l'indicazione dei presupposti di fatto e di diritto dell'illecito. È stata esclusa la tutela dell'affidamento sull'opera abusiva. Infine, la libertà di culto, pur essendo diritto fondamentale, non può giustificare la realizzazione di opere in violazione della disciplina urbanistica, paesaggistica e ambientale; essa può incidere sulle scelte pianificatorie, ma non rende lecita l'attività edilizia abusiva in assenza delle autorizzazioni richieste. Il ricorrente è stato condannato alle spese in favore del Comune e del Parco, liquidate in euro 1.500,00 per ciascuna amministrazione, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 21-septies l. 241/1990

  La dedotta nullità dell'ordinanza è stata esclusa, non ravvisandosi la mancanza di un elemento essenziale né la consumazione del potere amministrativo.

• art. 29 l. 394/1991

  Attribuisce all'ente parco un autonomo potere di ordinare la sospensione e il ripristino degli interventi abusivi realizzati nell'area protetta.

• artt. 27 e seguenti d.P.R. 380/2001

  Fondano il concorrente potere comunale di repressione degli abusi edilizi e di ordinare la demolizione e il ripristino.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  Il regime dell'edilizia libera non esclude, in presenza di vincoli paesaggistici o naturalistici, la necessità delle autorizzazioni dell'autorità preposta alla tutela del vincolo.

• art. 16, comma 8, d.P.R. 380/2001

  Gli interventi funzionali alla destinazione di un'area a luogo di culto sono stati ricondotti alle opere di urbanizzazione secondaria, in un'elencazione non tassativa.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  In presenza di opere realizzate senza autorizzazione paesaggistica, la disciplina è stata interpretata nel senso dell'applicabilità della misura demolitoria e acquisitiva, anche se l'intervento fosse astrattamente edilizia libera.

• art. 3 l. 241/1990

  Nei provvedimenti repressivi di abusi edilizi, aventi natura vincolata, l'obbligo motivazionale è assolto dall'indicazione dei presupposti di fatto e di diritto dell'illecito e della sanzione applicata.

• art. 19 Cost.

  La libertà di culto è un diritto fondamentale, ma non può essere invocata per giustificare la violazione delle norme urbanistiche, paesaggistiche e ambientali.

• artt. 9, 41 e 117 Cost.

  La tutela del territorio, dell'ambiente e del paesaggio ha rilevanza costituzionale e deve essere bilanciata con la libertà religiosa.

Massime di principio

• Il potere repressivo degli abusi edilizi attribuito al Comune e il potere di ripristino attribuito all'ente parco operano in via concorrente e autonoma; l'adozione di un provvedimento da parte di uno dei due enti non consuma né esclude il potere dell'altro, anche quando i provvedimenti abbiano il medesimo oggetto materiale.
• Gli interventi edilizi devono essere valutati unitariamente quando, per la loro connessione funzionale, siano diretti a trasformare un'area agricola in un luogo di culto; tale destinazione può comportare la riconducibilità delle opere a interventi di urbanizzazione secondaria.
• Il fatto che un intervento rientri astrattamente nell'edilizia libera non esonera dall'acquisizione preventiva dell'autorizzazione dell'autorità preposta alla tutela di vincoli paesaggistici o naturalistici. In mancanza di tale autorizzazione, possono essere applicate le misure ripristinatorie previste dalla disciplina edilizia.
• Nei provvedimenti repressivi di abusi edilizi, aventi natura vincolata e privi di margini di discrezionalità, l'obbligo di motivazione è normalmente assolto mediante l'indicazione dei presupposti fattuali e normativi dell'abuso e della sanzione applicata; non è necessario un bilanciamento specifico con l'interesse del responsabile alla conservazione dell'opera abusiva.
• La libertà di culto non rende lecita la realizzazione di opere edilizie in violazione della disciplina urbanistica, paesaggistica o ambientale. Essa può costituire un limite alle scelte pianificatorie e all'imposizione di vincoli, ma non sostituisce le autorizzazioni richieste dalla legge.

Come è indicizzato