Sentenza n. 6442/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto l’approvazione di due richieste di verifica e certificazione relative all’installazione di UPS ad alta efficienza e aveva ricevuto titoli di efficienza energetica. Il GSE, dopo avere avviato un procedimento di annullamento d’ufficio e concesso una proroga per la produzione della documentazione richiesta, aveva annullato le RVC, ritenendo non presentate osservazioni, e aveva chiesto la restituzione dei titoli o il pagamento del controvalore. In primo grado la società aveva dedotto difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti e difetto di motivazione, sostenendo l’impossibilità di produrre la documentazione perché sottoposta a sequestro penale. Aveva inoltre contestato il recupero ai sensi dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 e la quantificazione del controvalore, ritenuto calcolato al lordo di ritenute fiscali e spese. In appello la società ha formulato un unico motivo, lamentando che il TAR avrebbe dovuto esercitare i poteri istruttori officiosi ex art. 64 c.p.a. per acquisire la prova dell’invio al GSE, tramite PEC, di un’ulteriore istanza di proroga e di documentazione. Ha poi riproposto i motivi di primo grado, sostenendo anche l’omessa pronuncia sul profilo relativo alla quantificazione del recupero.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto infondato il motivo sull’omesso esercizio dei poteri istruttori officiosi: l’onere di provare l’invio della PEC gravava sulla società, poiché le ricevute di accettazione e consegna erano nella sua piena disponibilità. Non ricorreva quindi lo squilibrio tra le parti che può giustificare il metodo acquisitivo, né i poteri officiosi possono essere utilizzati per supplire al mancato assolvimento dell’onere probatorio. La società non aveva fornito neppure un principio di prova dell’invio dell’ulteriore istanza di proroga o delle osservazioni procedimentali; il documento depositato tardivamente conteneva soltanto il testo dell’istanza, privo di ricevute PEC e di elementi idonei a dimostrarne la data certa e la ricezione. L’impossibilità del nuovo amministratore di accedere alla precedente casella PEC era una circostanza interna alla sfera della società e non giustificava l’intervento del giudice, anche considerando la lunga durata del giudizio. Il Collegio ha inoltre rilevato che, anche ammettendo l’invio dell’istanza, una mera richiesta dilatoria non avrebbe imposto al GSE di prorogare ulteriormente il termine, posto che la Procura aveva già autorizzato l’estrazione della documentazione e il GSE aveva concesso una congrua dilazione. Il principio di autoresponsabilità proprio del sistema incentivante imponeva alla società di fornire la prova dei presupposti per il beneficio e per la sua conservazione. Le censure di primo grado sono state dichiarate non esaminabili in appello: il TAR le aveva già esaminate e respinte, sicché non potevano essere semplicemente riproposte ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., ma avrebbero dovuto essere articolate come specifici motivi d’appello. In ogni caso, la loro mera trascrizione era priva della necessaria specificità e non si confrontava con le rationes decidendi della sentenza impugnata. È stata inoltre esclusa l’omessa pronuncia sul terzo motivo aggiunto, perché il TAR aveva respinto integralmente anche la censura relativa alla quantificazione del recupero. Le spese del grado d’appello sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 64 c.p.a.

  L’art. 64, comma 1, c.p.a. pone a carico delle parti l’onere di fornire gli elementi di prova, che siano nella loro disponibilità, riguardo ai fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni.

  I poteri istruttori officiosi e il metodo acquisitivo non esonerano la parte dall’onere di provare i fatti e non possono essere utilizzati per acquisire documenti che sono nella sua piena disponibilità.

• art. 2697 c.c.

  La regola generale sull’onere della prova opera anche nel processo amministrativo, in coordinamento con l’art. 64 c.p.a.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  I termini per il deposito documentale in vista dell’udienza di merito hanno natura perentoria; il deposito tardivo non può essere utilizzato ai fini della decisione.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  I motivi d’appello devono essere specifici e confrontarsi puntualmente con le ragioni poste dal giudice di primo grado a fondamento della decisione; la mera riproduzione dei motivi di primo grado è inammissibile.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La riproposizione può riguardare le sole domande ed eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado.

  Le domande e le eccezioni già esaminate e respinte dal primo giudice devono essere contestate con specifici motivi d’appello, non mediante mera riproposizione.

• legge n. 241/1990

  Il GSE ha esercitato il potere di annullamento d’ufficio delle precedenti approvazioni delle RVC nell’ambito del procedimento di verifica degli incentivi.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  La disposizione è stata invocata dalla società contro il recupero degli incentivi, ma la relativa censura non è stata esaminata nel merito in appello per difetto di specifica impugnazione.

• art. 13 dell’allegato A alla deliberazione AEEG 27 ottobre 2011, EEN 9/11

  La disposizione era stata richiamata dalla società per sostenere che il GSE avesse ampliato postumamente la documentazione richiesta; la censura non è stata validamente devoluta al giudice d’appello.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, l’onere della prova grava sulla parte per i fatti posti a fondamento della domanda quando i relativi elementi siano nella sua disponibilità; il metodo acquisitivo può operare d’ufficio solo per colmare lacune probatorie derivanti dallo squilibrio tra privato e amministrazione e non per supplire al mancato assolvimento dell’onere probatorio.
• Le ricevute PEC di accettazione e di avvenuta consegna, generate in favore del mittente, costituiscono elementi probatori nella disponibilità della parte che ha effettuato l’invio; la loro mancata produzione non può essere compensata mediante un ordine giudiziale di esibizione rivolto all’amministrazione destinataria.
• Nel sistema degli incentivi energetici opera il principio di autoresponsabilità, in forza del quale il beneficiario deve dimostrare tutti i presupposti per l’ammissione e per la conservazione del beneficio, sopportando le conseguenze delle carenze documentali che impediscano il controllo sulla spettanza dell’incentivo.
• La mera presentazione di un’ulteriore istanza di proroga, dopo che l’amministrazione abbia già concesso una congrua dilazione e sia stata resa possibile l’estrazione della documentazione sequestrata, non impone all’amministrazione di sospendere o differire ulteriormente la conclusione del procedimento di verifica.
• Nel giudizio d’appello amministrativo, le censure già esaminate e respinte dal giudice di primo grado devono essere dedotte mediante specifici motivi rivolti contro le relative rationes decidendi; la loro mera trascrizione non soddisfa l’art. 101, comma 1, c.p.a. e non costituisce valida riproposizione ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

Come è indicizzato