Sentenza n. 859/2026 - Catania, Sezione 5

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno chiesto l'accertamento dell'obbligo del Comune di provvedere sul piano urbanistico di localizzazione presentato per la realizzazione di alloggi in area PEEP e sulla successiva istanza di conclusione del procedimento del 2 dicembre 2024, oltre alla nomina di un commissario ad acta, alla penalità di mora e al risarcimento del maggior danno da ritardo. Hanno dedotto la violazione degli artt. 3, 42 e 97 Cost. e degli artt. 2 e seguenti della l. 241/1990, per l'inerzia dell'amministrazione; la violazione degli artt. 2, 11 e 20 della l. 241/1990, dei principi di certezza del diritto, tutela dell'affidamento e buona fede, nonché eccesso di potere per sviamento, ingiustizia manifesta e contraddittorietà. Secondo le ricorrenti, il Comune avrebbe dovuto pronunciarsi applicando la disciplina urbanistica vigente al momento in cui il procedimento avrebbe dovuto concludersi, senza assoggettarle alle sopravvenute misure urbanistiche più restrittive. Il Comune ha eccepito la tardività dell'azione avverso il silenzio, sostenendo che la diffida del 2 dicembre 2024 fosse un mero sollecito e non una nuova istanza, e ha dedotto comunque l'insussistenza dell'obbligo di provvedere per effetto dell'adozione del nuovo PRG, che aveva riclassificato l'area come zona agricola E5. Ha inoltre contestato le domande risarcitorie e indennitarie.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda avverso il silenzio, ritenendola anzitutto irricevibile ai sensi dell'art. 31, comma 2, c.p.a., perché proposta oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. L'istanza del 2 dicembre 2024, con cui era stata chiesta la conclusione del procedimento originario, aveva natura meramente sollecitatoria e non costituiva una nuova istanza di avvio del procedimento idonea a far decorrere un nuovo termine processuale. Una diffida può valere come nuova istanza solo se, in concreto, contiene una richiesta di riapertura o di avvio di un procedimento nuovo, con i requisiti sostanziali e, ove necessari, formali e documentali propri di tale istanza; non è sufficiente il mero rinvio alla richiesta originaria o la sollecitazione a definirla. Il Collegio ha comunque ritenuto la domanda infondata anche nel merito. L'adozione del nuovo PRG nel 2024, con riclassificazione dell'area e applicazione delle misure di salvaguardia, rendeva l'intervento non più coerente con il quadro urbanistico vigente. In applicazione del principio tempus regit actum, l'amministrazione deve considerare le modifiche normative e urbanistiche intervenute durante il procedimento e prima dell'adozione del provvedimento finale, anche quando il termine di conclusione sia scaduto. I piani attuativi e le convenzioni urbanistiche costituiscono segmenti di una fattispecie a formazione progressiva, sicché la sopravvenienza urbanistica deve essere rispettata prima del completamento dell'iter. È stato inoltre escluso un affidamento qualificato delle ricorrenti, non derivando dalla precedente destinazione edificatoria né da un parere di fattibilità non seguito dall'approvazione dello schema definitivo di convenzione una pretesa al mantenimento della disciplina urbanistica più favorevole. Le domande di indennizzo da ritardo e di risarcimento del maggior danno non sono state decise nel merito: il TAR ha convertito il rito e ne ha disposto la trattazione separata in udienza pubblica secondo il rito ordinario. Le spese relative alla domanda sul silenzio sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  L'azione [avverso il silenzio] può essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. È fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.

  Il termine annuale per proporre l'azione avverso il silenzio è decadenziale. La riproposizione dell'istanza consente una nuova decorrenza soltanto quando si tratti effettivamente di una nuova istanza di avvio di un procedimento, non di una mera diffida o sollecitazione a concludere il procedimento originario.

• artt. 2 e seguenti l. 241/1990

  L'obbligo di conclusione del procedimento non può essere invocato per ottenere una pronuncia giudiziale quando l'azione contro il silenzio sia tardiva e, comunque, quando l'istanza risulti manifestamente pretestuosa alla luce del mutato quadro urbanistico.

• art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990

  La domanda di penalità di mora è stata separata dalla domanda sul silenzio e rinviata alla trattazione con rito ordinario, insieme alle pretese indennitarie e risarcitorie.

• art. 1227 c.c.

  La norma è stata richiamata dal Comune per sostenere l'esclusione o la riduzione del danno in ragione della condotta delle ricorrenti, ma la relativa domanda risarcitoria non è stata decisa con la presente sentenza.

• l. 167/1962

  È stata richiamata dal Comune in relazione al limite legale di copertura del fabbisogno abitativo da parte dei programmi costruttivi PEEP; il TAR non ha fondato direttamente su tale profilo la decisione sulla domanda contra silentium.

Massime di principio

• L'azione avverso il silenzio deve essere proposta entro un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento; una successiva diffida o sollecitazione a definire il procedimento originario non riapre il termine decadenziale previsto dall'art. 31, comma 2, c.p.a.
• Una diffida presentata dopo la scadenza del termine annuale può essere equiparata a una nuova istanza solo se, valutandone il contenuto sostanziale e formale, chiede l'apertura o la riapertura di un procedimento nuovo ed è corredata degli elementi necessari; non è sufficiente la richiesta di conclusione dell'originario procedimento.
• Nel procedimento amministrativo complesso, il principio tempus regit actum impone all'amministrazione di applicare la disciplina vigente al momento dell'adozione del provvedimento finale, comprese le modifiche intervenute durante l'iter e anche dopo la scadenza del termine per provvedere.
• I piani urbanistici attuativi e le convenzioni urbanistiche collegate costituiscono segmenti di una fattispecie a formazione progressiva; finché l'iter non è concluso, le sopravvenienze urbanistiche devono essere rispettate dall'amministrazione.
• La mera precedente destinazione edificatoria di un'area o un parere di fattibilità non seguito dall'approvazione definitiva del piano e dalla stipula della convenzione non configurano, di regola, un affidamento qualificato al mantenimento della disciplina urbanistica più favorevole.
• L'azione avverso il silenzio non è utilmente esperibile quando l'istanza sia manifestamente pretestuosa alla luce di una sopravvenuta disciplina urbanistica che renda giuridicamente incompatibile l'intervento richiesto.

Come è indicizzato