Sentenza n. 1043/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

Le ricorrenti, seconde classificate, hanno impugnato l’aggiudicazione originaria in favore del costituendo RTI guidato da un’impresa coreana, chiedendone l’annullamento, la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato, il subentro e il risarcimento in forma specifica o per equivalente. Hanno dedotto: il mancato possesso dei requisiti tecnico-professionali richiesti dalla lex specialis, sostenendo che le esperienze dichiarate dalle mandanti non fossero analoghe alla fornitura richiesta e che la mandataria fosse di recente costituzione; l’illegittimità dell’ammissione e dell’offerta tecnica; l’omessa o insufficiente indicazione dei costi della manodopera e il mancato rispetto dei minimi del CCNL Metalmeccanica Industria; l’incongruità dell’offerta economica e l’inadeguatezza della verifica svolta dalla stazione appaltante, inizialmente fondata su un confronto tra voci di costo non omogenee; la violazione dei principi di imparzialità e l’esistenza di un conflitto di interessi nella composizione della Commissione; l’ambiguità del criterio di aggiudicazione, formalmente basato sull’offerta economicamente più vantaggiosa ma, secondo le ricorrenti, sostanzialmente orientato al massimo ribasso; l’incongruità della base d’asta; l’illegittimità degli atti adottati in riedizione del subprocedimento di verifica, asseritamente elusivi dell’ordinanza cautelare e fondati su un’interlocuzione postuma con l’aggiudicataria. Con ulteriori motivi aggiunti sono stati impugnati i verbali della riedizione istruttoria e la determinazione finale di conferma dell’aggiudicazione.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso introduttivo e tutti i motivi aggiunti. Ha ritenuto insussistente il conflitto di interessi, poiché la contestazione si fondava su collegamenti istituzionali generici, sospetti e dichiarazioni successive all’aggiudicazione, senza prova di rapporti attuali, diretti e specifici con l’aggiudicataria o con la procedura. Ha giudicato legittima l’ammissione del RTI: il requisito della fornitura analoga non richiedeva identità integrale con l’oggetto dell’appalto, ma equivalenza tecnico-funzionale; le esperienze maturate dalle mandanti nei progetti ITER e KSTAR erano coerenti con le caratteristiche tecnologiche richieste; il disciplinare consentiva il possesso del requisito da parte del raggruppamento nel suo complesso e la recente costituzione della mandataria non costituiva causa di esclusione. L’esecuzione delle precedenti forniture poteva essere provata con un complesso documentale diverso dalle sole quietanze bancarie, purché oggettivo, coerente e verificabile. Ha escluso l’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera ai sensi dell’art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023, qualificando l’appalto come fornitura pura senza posa in opera, da eseguirsi integralmente all’estero. Ha comunque rilevato che il costo del lavoro era stato considerato e verificato dalla stazione appaltante, senza necessità di applicare i minimi del CCNL italiano a lavorazioni svolte all’estero. Quanto alla congruità dell’offerta, il TAR ha precisato che la verifica non era obbligatoria per anomalia automatica, ma era stata legittimamente attivata in via discrezionale a causa della significativa distanza tra il prezzo dell’aggiudicataria e quelli degli altri concorrenti. L’originaria verifica presentava un errore istruttorio nel raffronto tra voci non omogenee, rilevato in sede cautelare; tuttavia, la riedizione del subprocedimento ha corretto il confronto, esaminato le voci in modo omogeneo, acquisito ulteriori chiarimenti e motivato nuovamente il giudizio di congruità. Tale attività non costituiva rivalutazione postuma o elusione dell’ordinanza cautelare, ma riedizione procedimentale consentita e doverosa. Il giudizio complessivo di congruità, fondato sull’attendibilità globale dell’offerta e sull’esistenza di un utile positivo, non risultava affetto da manifesta illogicità, travisamento o errori decisivi; il sindacato giudiziale non poteva trasformarsi in una verifica analitica sostitutiva sulle singole voci di costo. È stata inoltre ritenuta legittima la formula di attribuzione del punteggio economico: la procedura restava basata sull’offerta economicamente più vantaggiosa, con 70 punti tecnici e 30 economici, anche se la formula attribuiva il massimo punteggio al prezzo più basso. La clausola che consentiva di non aggiudicare in presenza di offerte superiori alla base d’asta era una clausola di salvaguardia dell’interesse pubblico e non trasformava la gara in un massimo ribasso. La determinazione finale del 29 ottobre 2025 è stata considerata atto confermativo dell’esito della riedizione istruttoria e non autonomamente viziata. Il contratto, il subentro e il risarcimento non sono stati riconosciuti. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• d.lgs. 36/2023

  Il Codice dei contratti pubblici disciplina, tra l’altro, il conflitto di interessi, l’indicazione dei costi della manodopera, la verifica di congruità e i principi del risultato e della fiducia.

• art. 16 d.lgs. 36/2023

  Il conflitto di interessi rilevante ai fini dell’invalidità dell’attività di gara deve essere attuale, diretto e specifico; non è dimostrabile mediante mere relazioni istituzionali generiche o sospetti.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Nelle forniture senza posa in opera non opera l’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera; nel caso di attività produttive integralmente svolte all’estero non è dovuta la verifica dei minimi retributivi del CCNL italiano.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica automatica dell’anomalia non si attiva in assenza delle condizioni previste dalla norma; resta possibile una verifica discrezionale di congruità quando la stazione appaltante ravvisi una significativa divergenza economica o altri elementi sintomatici.

• artt. 1 e 2 d.lgs. 36/2023

  I principi del risultato e della fiducia orientano anche la riedizione della verifica di congruità, purché l’amministrazione proceda con istruttoria attendibile, coerente e rispettosa della lex specialis.

Massime di principio

• Nelle gare pubbliche, la nozione di fornitura analoga richiesta quale requisito tecnico-professionale non esige l’identità integrale con l’oggetto dell’appalto, ma consente di valorizzare esperienze pregresse dotate di caratteristiche tecnico-funzionali essenziali comuni; il giudizio deve essere condotto secondo equivalenza tecnica e funzionale, considerando tecnologia, materiali, modalità esecutive e protocolli di verifica.
• Il requisito tecnico-professionale previsto per un raggruppamento può essere posseduto dal raggruppamento nel suo complesso quando la lex specialis non imponga il possesso individuale da parte di ciascun componente; la recente costituzione della mandataria non determina di per sé l’esclusione se le imprese mandanti possiedono le esperienze richieste e il disciplinare non prevede diversamente.
• Nelle forniture senza posa in opera, l’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera previsto dall’art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023 non si applica; quando la produzione è integralmente svolta all’estero, la stazione appaltante non è tenuta a verificare il rispetto dei minimi retributivi previsti dai contratti collettivi italiani per attività lavorative non eseguite sul territorio nazionale.
• La verifica di congruità dell’offerta costituisce esercizio di discrezionalità tecnica e ha carattere globale: il giudice amministrativo può censurarla solo per manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti, contraddittorietà o carenza istruttoria decisiva, senza sostituire la propria valutazione a quella della stazione appaltante né sindacare isolatamente ogni voce di costo.
• La verifica di congruità deve essere riferita agli elementi costitutivi dell’offerta esaminata e alla capacità dell’operatore di eseguire il contratto secondo la propria organizzazione e le proprie condizioni produttive; il semplice confronto con i prezzi delle altre offerte non dimostra, da solo, né l’incongruità né la congruità dell’offerta sottoposta a esame.
• Quando una misura cautelare dispone la riedizione di un subprocedimento per carenze istruttorie o metodologiche, senza imporre uno specifico esito sostanziale, la stazione appaltante può rinnovare l’istruttoria, acquisire chiarimenti e confermare l’esito precedente, purché corregga i vizi rilevati, rispetti il contraddittorio e motivi autonomamente il nuovo giudizio; la successiva conferma dell’aggiudicazione può essere formalizzata con un atto confermativo.

Come è indicizzato