Sentenza n. 742/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato domanda di permesso di costruire per due edifici plurifamiliari nell'ambito di un piano urbanistico attuativo. A seguito delle criticità rilevate dal Comune, il procedimento era stato convertito in permesso di costruire convenzionato ai sensi dell'art. 28-bis del d.P.R. n. 380/2001. La convenzione disciplinava sia l'attività edificatoria della ricorrente sia l'obbligo, gravante su altra società subentrata nella disponibilità delle aree, di realizzare un'opera viabilistica di interesse pubblico, garantito da polizza fideiussoria. Dopo che l'IVASS aveva segnalato la falsità della polizza prodotta, il Comune aveva subordinato il rilascio del titolo edilizio alla presentazione di una nuova garanzia. La ricorrente deduceva: violazione degli artt. 20 e 28 del d.P.R. n. 380/2001 e degli artt. 2 e 10-bis della l. n. 241/1990, errore sui presupposti, eccesso e sviamento di potere, sostenendo che il procedimento fosse stato illegittimamente sospeso sine die e subordinato a un adempimento riferibile a un terzo e relativo a obbligazioni estranee alla sua sfera giuridica; violazione dell'art. 16 del d.P.R. n. 380/2001, dell'art. 97 Cost. e dell'art. 2 della l. n. 241/1990, per irragionevolezza, sproporzione e assenza di sinallagmaticità tra opera pubblica e rilascio del titolo; violazione dell'affidamento; nonché l'accertamento della formazione del silenzio-assenso ai sensi dell'art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, prescindendo dall'eccezione comunale di inammissibilità dell'impugnazione per la natura non provvedimentale della nota, poiché il ricorso era infondato nel merito. Il Collegio ha qualificato il permesso di costruire convenzionato come istituto complesso, risultante dall'integrazione tra il provvedimento edilizio e la convenzione, destinata a disciplinare gli obblighi del privato e a garantire il soddisfacimento degli interessi pubblici connessi all'intervento. Nel caso concreto, la convenzione aveva espressamente configurato la realizzazione dell'opera pubblica come presupposto dell'edificazione del lotto e aveva imposto alla società incaricata di prestare una garanzia fideiussoria valida ed efficace. Pertanto, l'adempimento di tale obbligo non era accessorio, ma costituiva condizione essenziale per il rilascio del permesso richiesto dalla ricorrente, anche se l'obbligo gravava formalmente su un soggetto diverso. La falsità della polizza originaria rendeva necessario il deposito di una nuova garanzia e giustificava l'arresto del procedimento. È stato escluso il legittimo affidamento, poiché la ricorrente conosceva il contenuto della convenzione e avrebbe dovuto prevedere che l'inadempimento di uno degli obblighi convenzionali avrebbe impedito la conclusione favorevole del procedimento; inoltre, la falsità della polizza non era imputabile al Comune. È stata altresì esclusa la formazione del silenzio-assenso: la mancata realizzazione di una condizione convenzionale essenziale impediva il perfezionamento del titolo edilizio per silentium. La ricorrente è stata condannata a rifondere al Comune le spese di lite, liquidate in euro 2.500, oltre accessori di legge, se dovuti.

Norme richiamate

• art. 28-bis d.P.R. 380/2001

  Il testo non riporta una citazione letterale della norma.

  Il permesso di costruire convenzionato integra un provvedimento amministrativo e una convenzione, consentendo di disciplinare gli obblighi del privato e di assicurare la tutela degli interessi pubblici connessi all'intervento edilizio. Il rilascio del titolo può essere subordinato all'adempimento degli obblighi convenzionali essenziali.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Il testo richiama il comma 8 in relazione al silenzio-assenso.

  Il silenzio-assenso non può formarsi quando il titolo edilizio convenzionato è subordinato a presupposti convenzionali essenziali non adempiuti.

• art. 2 l. 241/1990

  Il testo non riporta una citazione letterale della norma.

  La disposizione è invocata in relazione all'obbligo di conclusione del procedimento, ma il TAR ritiene legittimo l'arresto procedimentale conseguente al mancato adempimento di una condizione essenziale prevista dalla convenzione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il testo non riporta una citazione letterale della norma.

  La disposizione è richiamata tra i motivi di ricorso in relazione alla comunicazione dei motivi ostativi, senza che il TAR fondi su di essa una specifica statuizione autonoma.

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  Il testo non riporta una citazione letterale della norma.

  La disposizione è richiamata dalla ricorrente per contestare il nesso tra obblighi relativi all'opera pubblica e rilascio del titolo edilizio; la censura è respinta in ragione della specifica disciplina convenzionale.

• art. 1 l. 241/1990

  Il testo non riporta una citazione letterale della norma.

  La disposizione è richiamata in relazione ai principi di buon andamento e tutela dell'affidamento, ma il TAR esclude la lesione dell'affidamento perché le condizioni del rilascio erano conosciute e accettate nella convenzione.

• art. 97 Cost.

  Il testo non riporta una citazione letterale della norma.

  Il richiamo ai principi di buon andamento e imparzialità non conduce all'illegittimità dell'atto, poiché la subordinazione del titolo all'adempimento degli obblighi convenzionali è coerente con la funzione del permesso di costruire convenzionato.

Massime di principio

• Nel permesso di costruire convenzionato, il titolo edilizio e la convenzione costituiscono un assetto giuridico integrato: gli obblighi convenzionali funzionali alla tutela di interessi pubblici possono costituire presupposti essenziali per il rilascio del titolo.
• Quando la convenzione collega espressamente l'edificabilità di un lotto alla realizzazione di un'opera pubblica e alla prestazione di una garanzia valida ed efficace, l'inadempimento dell'obbligo di garanzia impedisce il rilascio del permesso di costruire, anche se l'obbligo grava formalmente su un soggetto diverso dal richiedente.
• La subordinazione del rilascio del permesso di costruire convenzionato all'adempimento di obblighi convenzionali essenziali non costituisce illegittima sospensione del procedimento, se tale subordinazione è prevista dall'assetto negoziale accettato dalle parti e funzionale alla realizzazione degli interessi pubblici connessi all'intervento.
• Non è configurabile un affidamento qualificato nel rilascio del permesso di costruire quando la convenzione sottoscritta dal richiedente rende espressamente il rilascio subordinato al previo adempimento di specifiche condizioni, il cui mancato avveramento era prevedibile.
• Il silenzio-assenso sul permesso di costruire non si forma quando manca una condizione convenzionale essenziale cui le parti abbiano subordinato il perfezionamento del titolo edilizio.

Come è indicizzato