Sentenza n. 2977/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il dipendente, cessato dal servizio dopo avere lavorato presso ANAC dal 15 novembre 2001 al 17 dicembre 2022, ha chiesto in via principale l’accertamento del diritto alla liquidazione dell’indennità di fine rapporto (IFR) sull’intera anzianità di servizio, con condanna dell’ANAC al pagamento delle differenze rispetto a quanto riconosciuto come TFS per il periodo anteriore al 31 dicembre 2019 e come IFR per il periodo successivo. In subordine ha chiesto il ricalcolo del TFS relativo al periodo anteriore al 31 dicembre 2019 sulla base dell’ultima retribuzione percepita alla cessazione del rapporto. Ha inoltre richiesto interessi legali e rivalutazione monetaria. Con i primi tre motivi d’appello ha contestato la qualificazione della propria pretesa come richiesta di applicazione retroattiva dell’IFR, la distinzione tra il periodo anteriore e quello successivo all’esercizio da parte di ANAC del potere di autoregolamentazione del rapporto di lavoro, la rilevanza del limite di contenimento della spesa pubblica e il rilievo attribuito alla cessazione dell’iscrizione previdenziale presso l’INPS. Ha sostenuto che il principio di non frazionabilità del trattamento di fine servizio imponesse il calcolo dell’IFR sull’intera anzianità. Con il quarto motivo ha contestato il calcolo del TFS sulla retribuzione percepita al 31 dicembre 2019, sostenendo che dovesse essere utilizzata l’ultima retribuzione percepita alla cessazione del rapporto. Con il quinto motivo ha riproposto la domanda di interessi e rivalutazione, lamentando che ANAC avesse liquidato il TFS nella misura trasferita dall’INPS senza gli accessori.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che l’art. 52-quater d.l. n. 50/2017 distingua tra la fase anteriore all’adozione dei regolamenti di ANAC, nella quale continuava ad applicarsi il regime precedente fondato sul d.P.C.M. 1° febbraio 2016 e sul trattamento dei dipendenti AVCP, e la fase successiva all’esercizio del potere di autoregolamentazione dell’Autorità. Il regolamento ANAC del 9 gennaio 2019 ha rinviato la disciplina del trattamento di quiescenza a un regolamento specifico; nelle more, la deliberazione ANAC n. 87 del 2020 ha previsto l’applicazione transitoria, per quanto compatibile, della disciplina vigente presso l’AGCM e ha stabilito l’accantonamento delle risorse ai fini IFR dal 1° gennaio 2020. Secondo il giudice, tale deliberazione individua il 1° gennaio 2020 come decorrenza del servizio utile ai fini dell’IFR, salva una successiva diversa decisione, non adottata né risultata impugnata. La clausola di compatibilità impedisce di importare dall’ordinamento AGCM una diversa regola di computo del servizio utile. Il limite secondo cui dall’attuazione dell’art. 52-quater non devono derivare maggiori oneri per la finanza pubblica costituisce un criterio interpretativo vincolante e impone di privilegiare l’interpretazione che non comporti nuovi oneri. La vicenda è stata qualificata non come applicazione retroattiva dell’IFR, ma come successione nel tempo di due regimi, resa possibile dalla discontinuità della disciplina giuridica ed economica del rapporto di lavoro conseguente all’evoluzione di ANAC in autorità indipendente e all’interruzione, dal 1° gennaio 2020, dell’iscrizione previdenziale presso l’INPS. Non opera quindi un principio di unitarietà o infrazionabilità del trattamento di fine servizio tale da imporre l’applicazione dell’IFR all’intero rapporto. Gli artt. 3 e 4 d.P.R. n. 1032/1973 non si applicano al periodo successivo al mutamento del regime, perché riguardano il personale statale iscritto al relativo fondo e il passaggio senza soluzione di continuità tra amministrazioni o qualifiche nell’ambito di tale regime. Il quarto motivo è stato respinto: il periodo soggetto al precedente trattamento si è concluso il 31 dicembre 2019, sicché l’ultima retribuzione rilevante per il TFS è quella del dicembre 2019, non quella percepita alla cessazione nel 2022. Il quinto motivo è stato ritenuto generico e privo di adeguata prova: la domanda introduttiva non indicava con precisione il termine iniziale degli accessori, il prospetto prodotto non dimostrava decorrenza e ammontare di interessi e rivalutazione, il pagamento del TFS non risultava ancora completato e non era provato il presupposto di fatto della pretesa. Le spese del grado sono state compensate in ragione della novità e peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 52-quater d.l. n. 50/2017, convertito dalla l. n. 96/2017

  Dall'attuazione del presente articolo non devono comunque derivare maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

  La disposizione distingue la fase transitoria anteriore all’adozione dei regolamenti ANAC da quella successiva e contiene un criterio interpretativo vincolante, imponendo di privilegiare la lettura che non comporti nuovi oneri per la finanza pubblica.

• art. 19 d.l. n. 90/2014, convertito dalla l. n. 114/2014

  Ha previsto il riordino dell’ANAC e il trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali della soppressa AVCP, con iniziale applicazione al personale del relativo trattamento giuridico ed economico.

• art. 57 del regolamento ANAC del 9 gennaio 2019

  Il trattamento di quiescenza e previdenza è definito dal Regolamento in materia, approvato dall’Autorità, in base ai criteri fissati dalla disciplina in vigore per l’AGCM previo accordo con le OO.SS.

  La disposizione rinvia la definizione del trattamento di quiescenza a uno specifico regolamento.

• delibera ANAC n. 87 del 29 gennaio 2020

  Di procedere ad effettuare gli accantonamenti validi per l’IFR a decorrere dal 1 gennaio 2020.

  La deliberazione individua, in via transitoria, il 1° gennaio 2020 quale decorrenza del servizio utile ai fini dell’IFR, senza consentire l’estensione del nuovo regime all’intera anzianità precedente.

• art. 3 d.P.R. n. 1032/1973

  All'iscritto al Fondo di previdenza per il personale civile e militare dello Stato ... che effettui passaggi di qualifica, di carriera o di amministrazione senza soluzione di continuità, e che comunque, dopo tali passaggi, continui ad essere iscritto al Fondo stesso, viene liquidata ... un'unica indennità di buonuscita commisurata al periodo complessivo di servizio prestato.

  La disciplina dell’indennità di buonuscita opera solo finché sussistono le condizioni del relativo regime e non si estende al periodo successivo all’uscita dal regime previdenziale statale.

• art. 4 d.P.R. n. 1032/1973

  Al dipendente statale, che abbia conseguito il diritto all'indennità di buonuscita e venga riassunto, spetta la riliquidazione dell'indennità per il complessivo servizio prestato, purché il nuovo servizio sia durato almeno due anni continuativi.

  La norma presuppone la riassunzione di un dipendente statale nell’ambito del regime disciplinato dal decreto; non si applica al mutamento del regime di fine rapporto dei dipendenti ANAC.

• art. 38 d.P.R. n. 1032/1973

  Disciplina la base contributiva del fondo relativo ai dipendenti civili e militari dello Stato; non consente di utilizzare, per il periodo anteriore al 31 dicembre 2019, la retribuzione percepita alla cessazione del rapporto nel successivo regime IFR.

• art. 2, comma 5, l. n. 335/1995

  Per i lavoratori assunti dal 1° gennaio 1996 alle dipendenze delle Amministrazioni pubbliche ... i trattamenti di fine servizio, comunque denominati, sono regolati in base a quanto previsto dall'articolo 2120 del codice civile in materia di trattamento di fine rapporto.

  L’unificazione dei trattamenti non incide sulla fattispecie, poiché riguarda i dipendenti contrattualizzati rientranti nell’ambito delle amministrazioni pubbliche considerate dalla norma.

• art. 11 l. n. 287/1990

  Il trattamento giuridico ed economico del personale dell’Autorità e l’ordinamento delle carriere sono stabiliti in base ai criteri fissati nel contratto collettivo di lavoro in vigore per la Banca d’Italia, tenuto conto delle specifiche esigenze funzionali e organizzative.

  Costituisce il parametro dell’ordinamento del personale AGCM richiamato, per quanto compatibile, dalla disciplina transitoria ANAC.

• art. 2, commi 28 e 10, l. n. 481/1995

  Alle Autorità non si applicano le disposizioni di cui al D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, fatto salvo quanto previsto dal comma 10 del presente articolo.

  Conferma la peculiarità del regime delle autorità indipendenti e la possibilità di una disciplina autonoma dell’ordinamento giuridico ed economico del personale.

• art. 2 del regolamento ANAC del 9 gennaio 2019

  Per quanto non disciplinato dal presente Regolamento valgono, se applicabili, le norme riguardanti lo stato giuridico dei dipendenti dell’AGCM e, in quanto necessario per le specifiche esigenze funzionali ed organizzative dell’Autorità e in quanto compatibili, quelle relative al pubblico impiego.

  Il richiamo al pubblico impiego è residuale, subordinato e limitato alle esigenze funzionali e organizzative; non comporta l’applicazione della disciplina del TFR al trattamento di fine rapporto ANAC.

Massime di principio

• Quando una legge attribuisce a un’autorità indipendente il potere di disciplinare autonomamente l’ordinamento giuridico ed economico del proprio personale e stabilisce che dall’attuazione non derivino maggiori oneri per la finanza pubblica, la clausola di neutralità finanziaria opera come criterio interpretativo vincolante e impone di preferire la lettura che non determini nuovi oneri.
• L’adozione di una nuova disciplina del trattamento di fine rapporto da parte di un’autorità indipendente può determinare una successione temporale di regimi, anziché un’applicazione retroattiva del nuovo trattamento, quando il legislatore e gli atti organizzativi dell’autorità individuino una decorrenza del nuovo regime e sussista una discontinuità giuridica e previdenziale del rapporto di lavoro.
• La disciplina dell’indennità di buonuscita prevista dal d.P.R. n. 1032/1973, compresa la regola del calcolo sull’ultima retribuzione, opera soltanto nei limiti temporali in cui sussistono l’iscrizione al fondo statale e le altre condizioni del relativo regime; non consente di utilizzare la retribuzione percepita in un successivo regime di trattamento di fine rapporto per ricalcolare il periodo anteriore.
• Il principio di non frazionabilità del trattamento di fine servizio non impone l’unificazione di periodi lavorativi assoggettati a regimi diversi quando il mutamento del regime deriva dall’esercizio di un potere normativo o regolamentare dell’amministrazione e si accompagna a una discontinuità dell’ordinamento giuridico ed economico e dell’iscrizione previdenziale.
• Una domanda di interessi e rivalutazione monetaria è generica quando non indica il termine iniziale della decorrenza degli accessori, non espone adeguatamente il presupposto fattuale della loro debenza e non è supportata da documentazione idonea a dimostrarne periodo e ammontare.

Come è indicizzato