Sentenza n. 4481/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

Econord, seconda classificata con 86,761 punti contro i 99,919 dell’ATI aggiudicataria, ha chiesto l’annullamento degli atti di gara, la declaratoria di inefficacia dell’eventuale contratto e il subentro o, in subordine, il risarcimento per equivalente. Con il primo motivo ha contestato l’indicazione nel disciplinare del CCNL igiene ambientale K545, ritenendolo non sottoscritto da organizzazioni comparativamente più rappresentative e non assunto a riferimento nelle tabelle ministeriali, che utilizzerebbero invece il CCNL K540. Ha inoltre sostenuto che l’aggiudicataria avesse reso una dichiarazione mendace dichiarando di applicare il K545, mentre aveva calcolato il costo del lavoro sulla base delle tabelle riferite al K540; ha lamentato anche la mancata equivalenza delle tutele normative. Con il secondo motivo ha dedotto che l’offerta dell’aggiudicataria non rispettasse requisiti del capitolato concernenti la raccolta autunnale delle foglie e lo spazzamento meccanico in tutte le aree indicate. Con il terzo motivo ha contestato l’assegnazione di zero punti alla propria offerta per le giornate aggiuntive di apertura domenicale del centro di raccolta, sostenendo che la lex specialis non richiedesse di indicare puntualmente le date. Con il quarto motivo ha denunciato errori macroscopici e irrazionalità nell’attribuzione dei punteggi su otto criteri tecnici, sostenendo che alla concorrente fossero stati riconosciuti elementi non presenti nell’offerta dell’ATI e non adeguatamente valorizzati gli elementi migliorativi proposti da Econord. In memoria ha aggiunto che, se l’offerta dell’aggiudicataria fosse riferita al K540, avrebbe dovuto contenere un’espressa dichiarazione di equivalenza.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Sul primo motivo ha riconosciuto che il K545 indicato nel disciplinare non soddisfaceva i criteri dell’art. 11 e dell’allegato I.01 del d.lgs. 36/2023, ma ha ritenuto che l’errore fosse un’irregolarità priva di effettiva portata lesiva: la stazione appaltante aveva quantificato il costo della manodopera, pari a 484.792,88 euro annui, sulla base delle tabelle ministeriali riferite al K540, così evitando una sottostima dei costi e assicurando le relative tutele economiche. La ricorrente aveva a sua volta dichiarato di applicare il K540 e di garantirne l’equivalenza. La doglianza sulle tutele normative è stata dichiarata inammissibile nella parte in cui gli scostamenti sono stati illustrati soltanto con una relazione depositata in vista dell’udienza, senza allegazioni tempestive e specifiche nel ricorso; la censura di mendacio è stata respinta, poiché l’aggiudicataria aveva seguito le indicazioni ambigue della legge di gara e la documentazione, il costo del lavoro e il progetto di assorbimento del personale dimostravano l’intenzione di assicurare le tutele del K540: l’offerta presentava incertezza, ma non risultava inveritiera o modificata. È stata dichiarata inammissibile la deduzione, proposta soltanto in memoria, sull’assenza di un’espressa dichiarazione di equivalenza, perché introduceva un autonomo motivo non tempestivamente proposto. Il secondo motivo è stato respinto: le prescrizioni del capitolato sulla raccolta delle foglie e sullo spazzamento non erano qualificate espressamente come requisiti minimi né descritte in modo da determinarne con certezza l’essenzialità, sicché non ne conseguiva l’esclusione dell’offerta. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, perché anche l’attribuzione dei sei punti contestati non avrebbe colmato il divario di oltre tredici punti rispetto all’aggiudicataria. Il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile: le censure contrapponevano le valutazioni della ricorrente a quelle della commissione e sollecitavano una rivalutazione sostitutiva delle offerte, senza dimostrare manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento o errore macroscopico. Per effetto del rigetto sono state respinte anche le domande di inefficacia del contratto, subentro e risarcimento. Spese integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 11, commi 1 e 2, d.lgs. 36/2023

  Ai sensi dell’articolo 2 dell’allegato I.01 (Identificazione del contratto collettivo applicabile) “1. Ai fini di cui all'articolo 11, commi 1 e 2, del codice, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti individuano il contratto collettivo nazionale e territoriale di lavoro applicabile al personale dipendente impiegato nell'appalto o nella concessione previa valutazione

  La stazione appaltante deve individuare il CCNL applicabile valutando la connessione dell’ambito contrattuale con le prestazioni e la rappresentatività comparativa delle organizzazioni stipulanti. L’indicazione non conforme non determina automaticamente l’invalidità della gara se, nel caso concreto, non produce una lesione effettiva né una sottostima dei costi della manodopera.

• art. 2, commi 1 e 3, allegato I.01 al d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante ha, invero, quantificato il costo del personale nel rispetto di quanto previsto all’art. 2, c. 3 dell’allegato I.01, d.lgs. n. 36/2023, avendo preso a riferimento – a detta della stessa ricorrente – il CCNL K540: in tal modo, ha assicurato al personale le tutele economiche previste dal contratto maggiormente rappresentativo.

  Per la determinazione del costo medio del lavoro rilevano i CCNL coerenti con le prestazioni e presi a riferimento dal Ministero del lavoro nelle tabelle ministeriali. L’impiego dei valori del CCNL maggiormente rappresentativo può escludere la lesività dell’erronea indicazione di un diverso CCNL nel disciplinare, in assenza di sottostima dei costi.

• art. 4, allegato I.01 al d.lgs. 36/2023

  In mancanza di allegazioni tempestive e puntuali circa scostamenti che non siano meramente “marginali” dei parametri elencati all’art. 4 dell’allegato I.01 al d.lgs n. 36/2023, il vizio si traduce in una mera irregolarità ed è pertanto inidoneo a travolgere la procedura di gara.

  La contestazione dell’equivalenza delle tutele richiede allegazioni tempestive e puntuali su scostamenti non meramente marginali rispetto ai parametri normativi; in mancanza, il vizio non è idoneo a travolgere la procedura.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  La giurisprudenza amministrativa considera, invero, la modalità di esposizione dei motivi di ricorso, definita per relationem, mediante rinvio ad altro documento, allo scopo di integrazione delle ragioni di critica ai provvedimenti impugnati, in contrasto con il principio di specificità dei motivi imposto dall’art. 40, comma 1, lett. d), cod. proc. amm. con conseguente inammissibilità del motivo proposto

  I motivi di ricorso devono esporre in modo specifico le ragioni di critica; il rinvio a un documento esterno per integrare le censure non soddisfa tale onere e comporta l’inammissibilità del motivo.

• art. 70, comma 4, lett. a), d.lgs. 36/2023

  L’esclusione dell’offerta per difformità dai requisiti minimi può operare soltanto nei casi in cui la lex specialis preveda caratteristiche e qualità dell’oggetto dell’appalto che possano essere qualificate con assoluta certezza come caratteristiche minime, perché espressamente definite come tali o perché se ne fornisce una descrizione che ne rivela in modo certo ed evidente il carattere essenziale; laddove manchi una tale certezza e permanga un margine di ambiguità circa l’effettiva portata delle clausole del bando, riprende vigore il principio residuale che impone di preferire l’interpretazione della lex specialis maggiormente rispettosa del principio del favor partecipationis e dell’interesse al più ampio confronto concorrenziale, oltre che della tassatività - intesa anche nel senso di tipicità ed inequivocabilità - delle cause di esclusione

  L’esclusione per difformità dai requisiti minimi presuppone che la lex specialis definisca con certezza tali requisiti e il loro carattere essenziale. Se la clausola è ambigua, va preferita l’interpretazione che tutela la partecipazione e il confronto concorrenziale, senza estendere le cause di esclusione.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  La valutazione delle offerte - e dunque anche della loro incertezza assoluta ovvero della loro inadeguatezza -, nonché l'attribuzione dei punteggi da parte della commissione giudicatrice, rientrano nell'ampia discrezionalità tecnica riconosciuta a tale organo, sicché le censure che incidono nel merito di tale valutazione sono inammissibili perché sollecitano il giudice amministrativo ad esercitare un sindacato di tipo sostitutorio

  Le valutazioni delle offerte e l’attribuzione dei punteggi appartengono alla discrezionalità tecnica della commissione; il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell’organo, salvo che siano dedotti e dimostrati vizi sindacabili quali manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento o errore macroscopico.

Massime di principio

• L’erronea indicazione nella lex specialis del CCNL applicabile non travolge di per sé la procedura di gara quando la stazione appaltante abbia determinato il costo della manodopera sulla base delle tabelle ministeriali riferite al contratto collettivo maggiormente rappresentativo, senza sottostimare i costi e senza che sia dimostrata una concreta lesione delle tutele dei lavoratori o della posizione del concorrente.
• La contestazione della mancata equivalenza delle tutele tra CCNL deve essere formulata tempestivamente e con allegazioni specifiche circa scostamenti non meramente marginali rispetto ai parametri normativi; il rinvio per relationem a documenti destinati a integrare i motivi non soddisfa il principio di specificità del ricorso.
• L’offerta può essere esclusa per difformità dai requisiti minimi solo se la lex specialis qualifica con certezza una caratteristica come minima o ne rende inequivocabile l’essenzialità; in caso di ambiguità va preferita l’interpretazione favorevole alla partecipazione e al confronto concorrenziale.
• La valutazione tecnica delle offerte e l’attribuzione dei punteggi non sono sindacabili nel merito dal giudice amministrativo; le censure sono inammissibili se si limitano a contrapporre la valutazione del concorrente a quella della commissione senza dimostrare vizi manifesti, travisamenti o errori macroscopici.
• È inammissibile per carenza di interesse la contestazione del punteggio attribuito a un singolo criterio quando, anche in caso di accoglimento, il punteggio conseguibile non consentirebbe di superare il divario rispetto al concorrente primo classificato.
• Le memorie difensive non possono introdurre autonome censure o elementi sostanzialmente nuovi rispetto ai motivi tempestivamente proposti, essendo consentita soltanto la loro illustrazione.

Come è indicizzato