Sentenza n. 1054/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente, concessionaria della gestione dell'autostrada A14, ha impugnato l'avviso con cui il Comune le aveva richiesto complessivamente euro 32.807,71 a titolo di Canone unico patrimoniale e sanzioni, ritenendo abusiva l'occupazione del soprassuolo comunale determinata dal passaggio di viadotti autostradali sopra una strada comunale. La ricorrente ha dedotto: violazione della disciplina sul Canone unico patrimoniale e difetto dei presupposti dell'occupazione abusiva, assumendo di essere titolare di un autonomo titolo statale e convenzionale alla gestione dell'infrastruttura; violazione delle norme sul demanio, poiché l'autostrada e i viadotti costituirebbero beni del demanio statale, non aree del demanio o del patrimonio indisponibile comunale; illegittimità della pretesa in ragione della localizzazione e realizzazione dell'opera mediante leggi e atti statali; irrilevanza del fatto che la gestione fosse affidata a un concessionario privato; assenza di un sacrificio imposto alla collettività, poiché il viadotto sovrastava la strada comunale senza impedirne l'utilizzo; illegittimità delle sanzioni; violazione del legittimo affidamento; duplicazione del canone già corrisposto allo Stato. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e ha chiesto il rigetto del ricorso.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ammissibile il ricorso nonostante il pagamento parziale del canone, poiché effettuato con riserva e per evitare sanzioni e procedure esecutive. Ha dichiarato inammissibile il motivo fondato sull'art. 4 della legge n. 689/1981, rilevando che tale disciplina riguarda sanzioni amministrative devolute alla giurisdizione ordinaria. Ha respinto la censura relativa al legittimo affidamento, affermando che il legislatore può assoggettare a tributo attività precedentemente esenti, purché nel rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Ha invece accolto le censure centrali. La controversia appartiene alla giurisdizione amministrativa perché non riguarda una mera quantificazione patrimoniale, ma la contestazione del potere comunale di imporre un titolo concessorio e il relativo canone, nonché la legittimità del regolamento posto a fondamento dell'avviso. Nel merito, l'autostrada e i viadotti che ne costituiscono parte integrante sono beni del demanio statale ai sensi dell'art. 822, comma 2, c.c.; la loro realizzazione e localizzazione derivano da leggi e atti statali e la concessione di gestione non muta la natura demaniale del bene. Il passaggio del viadotto sopra una strada comunale non integra quindi un'occupazione abusiva di spazio appartenente al demanio o al patrimonio indisponibile comunale, né richiede un ulteriore titolo concessorio comunale. La mera interferenza fisica tra beni appartenenti a demani diversi non determina un rapporto di utilizzazione del bene comunale, né una superficie sottratta all'uso pubblico. Ne consegue l'insussistenza del presupposto del Canone unico patrimoniale e delle sanzioni. Il ricorso è stato accolto, con annullamento dell'avviso e del regolamento comunale limitatamente all'interesse della ricorrente. Il Comune è stato altresì obbligato a restituire le somme già versate. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1, commi 816-836 e 846-847, l. 160/2019

  “il presupposto del canone è ... l’occupazione, anche abusiva, delle aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti e degli spazi soprastanti o sottostanti il suolo pubblico”

  Il Canone unico patrimoniale presuppone l'occupazione di aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell'ente locale, o dei relativi spazi soprastanti o sottostanti; non si applica quando l'opera sovrastante è essa stessa bene del demanio statale e non determina un'utilizzazione abusiva del bene comunale.

• art. 822, comma 2, cod. civ.

  “Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate […]”

  Le autostrade appartenenti allo Stato sono beni del demanio statale; tale qualificazione comprende le strutture che ne costituiscono parte integrante, inclusi i viadotti e i cavalcavia.

• art. 34, comma 1, lett. e), c.p.a.

  L'annullamento dell'avviso di accertamento comporta l'obbligo dell'amministrazione di restituire le somme già versate in esecuzione dell'atto annullato.

• art. 1, l. 689/1981

• art. 4, l. 689/1981

  La disposizione è stata ritenuta non applicabile nel giudizio amministrativo, poiché riferita alle sanzioni amministrative attribuite alla cognizione del giudice ordinario.

• art. 1, l. 241/1990

  Il principio di affidamento non impedisce al legislatore di assoggettare a tributo attività precedentemente esenti, salvo il rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza.

Massime di principio

• La controversia relativa a un canone o corrispettivo di concessione appartiene alla giurisdizione amministrativa quando, oltre alla debenza patrimoniale, investe in via pregiudiziale l'esistenza o i limiti del potere autoritativo dell'amministrazione di imporre un titolo concessorio e di qualificare l'occupazione come abusiva.
• Un'autostrada appartenente allo Stato costituisce bene del demanio statale ai sensi dell'art. 822, comma 2, cod. civ.; la qualificazione demaniale si estende alle strutture che ne costituiscono parte integrante, comprese le opere sopraelevate necessarie all'esercizio dell'infrastruttura.
• Il passaggio di un viadotto autostradale demaniale statale sopra una strada comunale, quando l'opera sia stata realizzata e mantenuta in forza di leggi, provvedimenti e titoli statali, non integra un'occupazione abusiva del demanio o del patrimonio indisponibile comunale e non richiede un'ulteriore concessione comunale.
• La mera interferenza fisica tra un bene del demanio statale e un bene appartenente a un ente territoriale non equivale a utilizzazione esclusiva o sottrazione del bene comunale all'uso pubblico; pertanto, in assenza del presupposto dell'occupazione di area comunale, non è dovuto il Canone unico patrimoniale.
• La concessione a un operatore privato della gestione di un'infrastruttura demaniale statale non muta la natura del bene né rende applicabile il canone comunale che non sarebbe dovuto in caso di gestione diretta da parte dello Stato.
• Il pagamento parziale dell'importo richiesto non determina acquiescenza né preclude l'impugnazione dell'atto quando risulti effettuato con riserva e al solo fine di evitare sanzioni o procedure esecutive.

Come è indicizzato