Sentenza n. 1869/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il bando pubblicato il 1° aprile 2025 e i relativi atti di gara; dopo la revisione della lex specialis, ha proposto motivi aggiunti contro gli atti ripubblicati il 2 dicembre 2025. Con i primi quattro motivi originari aveva contestato: la determinazione e l’aggiornamento dei valori di rimborso (VIR) degli impianti dei Comuni pre-Letta; i criteri C.2.1-C.2.3, che avrebbero incentivato sostituzioni anticipate di componenti della rete senza adeguata giustificazione economica e tariffaria; l’incompletezza dei dati sui punti di riconsegna e sui volumi di gas; e la mancata evidenza delle giustificazioni e della valutazione di congruità sul numero di addetti di due gestori uscenti, inferiore a 1.500 punti di riconsegna per dipendente. La Provincia ha poi aggiornato i dati e adeguato la documentazione ai documenti di gara tipo; la ricorrente ha dichiarato integralmente soddisfatte le pretese relative a questi quattro motivi. Il quinto motivo originario e il primo motivo aggiunto hanno contestato il criterio C.1: il sub-criterio C.1.7, relativo alla quantità di rete posata, era valutabile solo se il giudizio C.1.2 sulla logica di ottimizzazione risultava “accurato”; nella versione revisionata ciò avveniva soltanto raggiungendo il massimo in ciascuno dei sub-criteri C.1.3, C.1.4 e C.1.5. Secondo la ricorrente, l’automatismo subordinava la valutazione quantitativa al massimo punteggio in valutazioni settoriali, impediva un apprezzamento complessivo tecnico-economico e ostacolava proposte ottimizzate o integrative. Con il secondo motivo aggiunto ha contestato il criterio A.6, che attribuiva fino a 5 punti per una somma una tantum ai Comuni in sostituzione degli interventi aggiuntivi di efficienza energetica: il valore massimo di € 5.725.497,00 per dieci anni, attualizzato in € 4.639.893,93, sarebbe stato mantenuto senza ricalcolo nonostante l’aggiornamento dei volumi di gas dell’ambito al triennio 2022-2024 e il d.m. 21 luglio 2025 sugli obblighi nazionali di efficienza energetica. La Provincia ha eccepito il difetto di legittimazione e interesse perché la ricorrente non aveva partecipato alla gara e le clausole non impedivano di presentare offerta; ha inoltre dedotto improcedibilità del quinto motivo originario e tardività dei motivi aggiunti, oltre all’infondatezza delle censure.

La decisione

Il TAR ha dichiarato cessata la materia del contendere sui primi quattro motivi originari, essendo state aggiornate le pertinenti previsioni di gara e avendo la ricorrente riconosciuto il soddisfacimento delle relative pretese. Ha respinto le eccezioni di improcedibilità e tardività sul criterio C.1: la revisione aveva eliminato il collegamento con il sub-criterio C.1.6, ma non aveva superato la contestazione dell’automatismo che condizionava il giudizio C.1.2 e l’accesso al C.1.7; il motivo aggiunto, rivolto contro la nuova versione pubblicata il 2 dicembre 2025 e notificato il 24 dicembre 2025, era tempestivo. Ha respinto anche l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse: i criteri contestati incidevano direttamente sulla formazione consapevole e competitiva dell’offerta, potendo renderla non conveniente o antieconomica, e integravano quindi clausole immediatamente lesive. Nel merito, ha accolto il quinto motivo originario nei limiti ancora attuali e il primo motivo aggiunto. Il criterio C.1 revisionato riconosceva l’“accuratezza” solo con il massimo punteggio in tutti e tre i sub-criteri C.1.3, C.1.4 e C.1.5 e, per conseguenza, precludeva la valutazione quantitativa C.1.7 anche in caso di riduzione modesta di uno solo di tali punteggi. Il meccanismo era sproporzionato e svuotava il C.1.2, perché sostituiva la valutazione complessiva della logica di ottimizzazione tecnico-economica con una somma automatica di giudizi settoriali, impedendo di considerare costi-benefici, interventi integrativi e scostamenti motivati. Ha accolto, nei limiti precisati, anche il secondo motivo aggiunto sul criterio A.6. La somma una tantum era una stima fissa per dieci annualità, ma, prima della ripubblicazione, erano sopravvenuti nuovi obblighi nazionali per le annualità rilevanti e la stessa Provincia aveva aggiornato i dati dei consumi dell’ambito; la stazione appaltante non aveva verificato l’incidenza di tali elementi sul valore massimo né spiegato perché i parametri originari restassero adeguati. Ne è derivato un difetto di istruttoria. Il TAR ha quindi accolto il ricorso originario limitatamente al quinto motivo e il ricorso per motivi aggiunti, annullando in parte qua gli atti di gara. Spese integralmente compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 15, comma 2, d.m. 226/2011

  Il concorrente può, motivando adeguatamente le proprie scelte, ottimizzare quanto previsto dal documento guida e prevedere anche interventi integrativi, evidenziando i benefici a fronte dei corrispondenti costi.

  La lex specialis deve lasciare spazio alla proposta motivata di ottimizzazioni e interventi integrativi, valutandone i benefici in rapporto ai costi; un automatismo che imponga di replicare integralmente le previsioni della stazione appaltante può comprimere illegittimamente tale facoltà.

• art. 15, comma 3, d.m. 226/2011

  I criteri di valutazione del piano degli investimenti riguardano i seguenti aspetti: […] b. Valutazione degli interventi di estensione e potenziamento in termini di: i. accuratezza e dettaglio del progetto e giustificazioni delle scelte anche con analisi di costi-benefici quantitative e, dove non è possibile, qualitative.

  La valutazione degli investimenti deve considerare accuratezza, dettaglio e giustificazione delle scelte, anche mediante analisi costi-benefici. Il giudizio complessivo di ottimizzazione non può essere ridotto a un automatismo basato sul raggiungimento dei massimi in singoli indicatori settoriali, né la valutazione quantitativa può essere esclusa per una riduzione anche modesta di uno di tali punteggi.

• art. 9, comma 2, d.m. 226/2011

  Invero il controllo che l’autorità esercita sulla lex specialis ai sensi dell’art. 9, comma 2, del d.m. n. 226/2011 ha natura meramente consultiva, tant’è che la stessa può inviare alla stazione appaltante solo “osservazioni”.

  Il controllo di ARERA sulla lex specialis ha natura consultiva e non vincola la stazione appaltante; l’assenza di rilievi dell’Autorità non esclude il sindacato giurisdizionale sulla legittimità dei criteri di gara.

• art. 13, comma 1, lett. e), d.m. 226/2011

  Nel sistema delineato dal disciplinare tipo, la quantità degli interventi aggiuntivi è rapportata agli obblighi nazionali di efficienza energetica gravanti sui distributori. Per individuare la quota riferibile all’ambito si considera il rapporto tra il gas ivi distribuito e quello distribuito a livello nazionale; su tale quota è poi calcolata la percentuale di interventi aggiuntivi offerta dal concorrente, entro il limite massimo del 20%.

  La stima degli interventi aggiuntivi di efficienza energetica deve rapportarsi agli obblighi nazionali gravanti sui distributori e alla quota di tali obblighi riferibile all’ambito in base ai volumi di gas distribuiti; la soglia massima dell’offerta aggiuntiva è il 20%.

Massime di principio

• Nelle gare per la concessione del servizio di distribuzione del gas, il criterio che attribuisce un giudizio complessivo di ottimizzazione tecnico-economica deve consentire alla commissione di valutare il piano degli investimenti nel suo insieme, comprese le analisi costi-benefici e le proposte integrative o gli scostamenti motivati dal documento guida; non può essere sostituito da un automatismo che lo fa dipendere esclusivamente dalla somma dei punteggi di sottocriteri settoriali.
• È sproporzionato subordinare la valutazione quantitativa degli investimenti al conseguimento del punteggio massimo in ciascuno di più sottocriteri qualitativi quando anche una riduzione modesta in uno solo di essi esclude ogni valutazione della quantità di rete proposta: la lex specialis deve mantenere un bilanciamento effettivo tra valutazione qualitativa e quantitativa.
• Una clausola di gara è immediatamente lesiva e va impugnata senza attendere l’esito della procedura quando altera direttamente la formazione consapevole e competitiva dell’offerta, rendendola concretamente non conveniente o antieconomica, anche se l’offerta resta formalmente presentabile.
• Quando la stazione appaltante ridetermina una somma una tantum destinata a coprire più annualità, la stima deve essere giustificata alla luce dei dati già disponibili e delle sopravvenienze normative pertinenti; se nel corso della revisione della gara sono aggiornati i dati di consumo e cambiano gli obblighi nazionali rilevanti, occorre verificarne l’incidenza sulla stima e motivare l’eventuale conferma dei parametri precedenti.
• Il controllo consultivo di ARERA sulla lex specialis non esclude né sostituisce il sindacato giurisdizionale sulla legittimità dei criteri stabiliti dalla stazione appaltante.

Come è indicizzato