Parere n. 1456/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario, con istanza sospensiva, proposto, con deposito diretto ex art. 11, d.P.R. n. 1199 del 1971, da Italia Nostra Onlus contro il Comune di Vibo Valentia e la Regione Calabria, nonché nei confronti dei signori Francesco Karrer e Francesca Vittoria Moraci, per l’annullamento della delibera del consiglio comunale del Comune di Vibo valentia n. 52 del 27 luglio 2020 di approvazione definitiva del piano strutturale comunale, nonché di tutti gli atti presupposti ivi richiamati e meglio indicati nell’epigrafe del ricorso.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione della delibera del Consiglio comunale di Vibo Valentia n. 52 del 27 luglio 2020, di approvazione definitiva del piano strutturale comunale, e degli atti presupposti
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Italia Nostra Onlus ha proposto ricorso straordinario, con istanza cautelare, contro l'approvazione definitiva del piano strutturale comunale di Vibo Valentia e contro gli atti presupposti, articolando quattordici motivi. Le censure riguardano: l'omessa sottoscrizione e pubblicazione di relazioni e tavole; la violazione delle regole relative all'approvazione congiunta del piano, del regolamento edilizio e urbanistico e del rapporto ambientale preliminare; l'omessa o tardiva formazione dell'elaborato sul rischio di incidenti rilevanti; la mancata determinazione degli standard urbanistici; l'eccessiva capacità edificatoria; l'omessa trasmissione del piano adottato e la pubblicazione separata degli avvisi; la tardività e irregolarità del parere della struttura tecnica di valutazione; il mancato recepimento delle prescrizioni VAS; l'apparente motivazione del parere VAS; l'omessa o irregolare valutazione di incidenza ambientale; la mancata informazione al pubblico; il difetto di motivazione della valutazione di incidenza; la violazione del principio di precauzione; la mancata acquisizione o il carattere non definitivo del parere di compatibilità paesaggistica. Il Comune ha eccepito anche l'inammissibilità per violazione del principio di alternatività, in ragione di un distinto ricorso giurisdizionale proposto da altri soggetti, nonché il difetto di legittimazione dell'associazione.
Il parere
La Sezione ha ritenuto infondata l'eccezione di violazione del principio di alternatività, poiché il ricorso giurisdizionale contro il medesimo atto era stato proposto da soggetti diversi dall'associazione; non ha ravvisato i presupposti per la sospensione ex art. 295 c.p.c. e ha riconosciuto la legittimazione ex lege di Italia Nostra quale associazione iscritta nell'elenco di cui all'art. 13 della legge n. 349/1986. Nel merito, il primo motivo è stato dichiarato inammissibile per genericità e comunque inidoneità delle irregolarità formali dedotte a determinare l'illegittimità degli atti; il secondo è stato respinto, poiché l'esame congiunto dei documenti doveva avvenire nella conferenza di pianificazione e l'eventuale incompetenza iniziale della Giunta è stata sanata dalla successiva approvazione consiliare. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile per mancato assolvimento dell'onere della prova e comunque infondato, poiché l'amministrazione aveva recepito gli elementi pertinenti dei piani di emergenza esterna. Sono stati respinti i motivi relativi agli standard urbanistici e alla capacità edificatoria. Il sesto motivo è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse; il settimo per difetto di specificità e prova. L'ottavo e il nono motivo, relativi alle prescrizioni e alla motivazione della VAS, sono stati respinti. Il decimo motivo è stato respinto quanto all'omessa VIncA e dichiarato inammissibile quanto alle modalità di espletamento e alla questione pregiudiziale UE; l'undicesimo è stato respinto perché la VIncA era integrata nella VAS fin dall'origine. Sono stati respinti anche il dodicesimo e il tredicesimo motivo, mentre il quattordicesimo è stato dichiarato inammissibile per carattere perplesso e comunque infondato nel merito. Il parere conclusivo è di parziale inammissibilità e parziale rigetto.
Osservazioni
Eccezione di violazione del principio di alternatività
L'eccezione è infondata: il ricorso giurisdizionale contro il medesimo atto era stato proposto da soggetti diversi dall'associazione ricorrente. Sono irrilevanti l'identità del difensore e i rapporti di parentela dedotti.
Eccezione di sospensione ex art. 295 c.p.c.
Non sussistono i presupposti per la sospensione, poiché il giudizio davanti al TAR riguarda l'annullamento del medesimo atto da parte di un altro ricorrente e non una questione pregiudiziale.
Legittimazione di Italia Nostra
L'associazione è legittimata ex lege in quanto iscritta nell'elenco delle associazioni di protezione ambientale riconosciute ai sensi dell'art. 13 della legge n. 349/1986.
Primo motivo - Sottoscrizione e pubblicazione degli elaborati
Il motivo è inammissibile per difetto di specificità: non individua gli atti, le tavole o le relazioni asseritamente non sottoscritti o non pubblicati. Le irregolarità formali dedotte, anche se esistenti, non inciderebbero sulla riconducibilità degli atti agli autori né sulla loro conformità agli originali. L'omessa pubblicazione, di per sé, incide eventualmente sulla decorrenza del termine di impugnazione, non sulla validità dell'atto.
Secondo motivo - Approvazione del PSC, del REU e del RAP
Il requisito rilevante è l'esame congiunto dei documenti nella conferenza di pianificazione, non l'adozione simultanea delle rispettive bozze da parte del Consiglio comunale. L'eventuale incompetenza iniziale della Giunta nell'approvazione provvisoria del RAP e del REU è stata sanata dalla successiva approvazione consiliare, riconducibile alla convalida ex art. 21-nonies, comma 2, della legge n. 241/1990.
Terzo motivo - Elaborato sul rischio di incidenti rilevanti
Il motivo è inammissibile per mancato assolvimento dell'onere della prova, non essendo stato prodotto il documento invocato per dimostrare la qualificazione degli impianti come soggetti alla disciplina del rischio di incidente rilevante. In ogni caso, l'amministrazione ha tenuto conto dei piani di emergenza esterna adottati dalla Prefettura, come richiesto dal d.lgs. n. 105/2015.
Quarto motivo - Standard urbanistici
Il motivo è infondato: per gli ambiti territoriali unitari soggetti a piano attuativo, la determinazione degli standard è rimessa a tale strumento; per gli ambiti in corso di urbanizzazione, le aree a standard risultano indicate nelle tavole del PSC.
Quinto motivo - Capacità edificatoria
Il motivo è infondato poiché i calcoli della ricorrente sono privi di riscontro e sono stati puntualmente contestati e smentiti. Non è inoltre dimostrato il presupposto secondo cui la diversificazione degli ATU dipenderebbe dalla capacità insediativa abitativa.
Sesto motivo - Comunicazione del PSC adottato e avvisi VAS
Il motivo è inammissibile per difetto di interesse. L'omessa comunicazione della delibera di adozione non determina l'illegittimità dell'atto e la ricorrente non ha impugnato tale delibera, pur dichiarando di averne avuto conoscenza aliunde. Non è inoltre indicato alcun pregiudizio derivante dalla pubblicazione separata degli avvisi relativi al PSC e al RAP.
Settimo motivo - Parere della struttura tecnica di valutazione
Il motivo è inammissibile per difetto di specificità: non è indicata la norma che prevederebbe la decadenza triennale dell'organo e le irregolarità relative alla formazione della volontà collegiale sono state soltanto allegate e non provate.
Ottavo motivo - Prescrizioni del parere VAS
Il motivo è infondato. Le prescrizioni del parere motivato ambientale non dovevano necessariamente essere attuate prima dell'approvazione del PSC, potendo essere recepite nello stesso piano o in altri atti generali, come il regolamento urbanistico ed edilizio, secondo quanto indicato nella dichiarazione di sintesi.
Nono motivo - Motivazione del parere VAS
Il motivo è infondato: il parere VAS è adeguatamente motivato per relationem e la ricorrente non ha fornito elementi specifici di illogicità della valutazione.
Decimo motivo - Valutazione di incidenza ambientale
La censura sull'omesso espletamento della VIncA è infondata, poiché la valutazione risulta svolta nell'ambito del parere motivato VAS, come previsto dall'art. 10, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006. Le censure sulle modalità di espletamento sono inammissibili per contraddittorietà rispetto alla deduzione di omissione; per la stessa ragione è irrilevante la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.
Undicesimo motivo - Informazione al pubblico sulla VIncA
Il motivo è infondato: la VIncA era inclusa nel rapporto ambientale preliminare fin dall'inizio della procedura VAS, sicché l'avviso di avvio della VAS consentiva l'accesso alla documentazione pertinente. Non è stato comunque dedotto uno specifico pregiudizio.
Dodicesimo e tredicesimo motivo - Motivazione della VIncA e principio di precauzione
Le censure sono infondate. La VIncA contiene una motivazione approfondita sui siti di interesse comunitario, sulle criticità e sulle misure di mitigazione. Le lacune dedotte sono in larga parte insussistenti e comunque non supportate da elementi probatori.
Quattordicesimo motivo - Compatibilità paesaggistica
Il motivo è inammissibile per carattere perplesso, poiché deduce contemporaneamente l'omessa acquisizione del parere e il carattere negativo del parere medesimo. È comunque infondato: il parere risulta allegato al verbale del tavolo tecnico, le prescrizioni non ne escludono la definitività e una delibera regionale non legislativa non può imporre il concerto di amministrazioni statali.
Norme richiamate
art. 11, comma 2, d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199
Disciplina il deposito diretto del ricorso straordinario presso l'amministrazione competente.
art. 8, comma 2, d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199
principio dell'alternatività
Il principio non impedisce il ricorso straordinario quando il distinto ricorso giurisdizionale contro il medesimo atto sia stato proposto da soggetti diversi.
art. 13, legge 8 luglio 1986, n. 349
elenco delle associazioni di protezione ambientale riconosciute
L'iscrizione nell'elenco attribuisce all'associazione la legittimazione ex lege alla tutela degli interessi ambientali.
art. 27, legge regionale Calabria 16 aprile 2002, n. 19
esame congiunto del documento preliminare del piano e del regolamento
Richiede l'esame congiunto dei documenti nella conferenza di pianificazione, non necessariamente l'adozione simultanea delle rispettive bozze da parte del Consiglio comunale.
art. 13, legge regionale Calabria 16 aprile 2002, n. 19
conferenza di pianificazione
È la sede nella quale devono essere esaminati congiuntamente i documenti preliminari del PSC, del REU e del RAP.
art. 21-nonies, comma 2, legge 7 agosto 1990, n. 241
Consente di ricondurre alla convalida la successiva approvazione consiliare di atti preliminarmente adottati da un organo incompetente.
art. 48 TUEL
È richiamato con riguardo alla competenza nell'approvazione degli atti comunali, ma l'eventuale vizio iniziale è stato ritenuto sanato.
artt. 21 e 22, comma 9, d.lgs. 26 giugno 2015, n. 105
gli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica devono recepire gli elementi pertinenti del PEE
La pianificazione territoriale e urbanistica deve recepire gli elementi pertinenti dei piani di emergenza esterna, senza che sia necessaria, secondo il parere, la specifica elaborazione autonoma dell'elaborato RIR contestato.
D.M. 9 maggio 2001
elaborato tecnico "Rischio di incidenti rilevanti"
La Sezione ne esamina la dedotta applicabilità, ma ritiene comunque decisivo il recepimento dei piani di emergenza esterna previsto dal d.lgs. n. 105/2015.
D.M. 2 aprile 1968, n. 1444
Gli standard possono essere determinati, per gli ambiti soggetti a piano attuativo, in sede di pianificazione attuativa; per gli ambiti in corso di urbanizzazione risultano indicati nel PSC.
art. 10, comma 3, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152
la VAS comprende le procedure di valutazione di incidenza
La VIncA può essere integrata nella procedura VAS, come avvenuto nel caso esaminato.
art. 17, comma 1, lettera b), d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152
La dichiarazione di sintesi può indicare il recepimento delle prescrizioni ambientali nel PSC o in altri atti generali, incluso il regolamento urbanistico ed edilizio.
d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357
La VIncA relativa ai siti di interesse comunitario risulta svolta nell'ambito della procedura VAS.
direttiva 92/43/CEE
conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche
Costituisce la fonte europea cui si riferisce la disciplina della VIncA.
art. 295 c.p.c.
Non è applicabile quando il diverso giudizio riguarda il medesimo atto ma non una questione pregiudiziale.
Massime di principio
- Nel ricorso straordinario, il principio di alternatività opera con riferimento alla coincidenza soggettiva del ricorrente, sicché il ricorso giurisdizionale proposto da soggetti diversi contro il medesimo atto non preclude il ricorso straordinario dell'associazione legittimata.
- L'omessa pubblicazione o comunicazione di un atto amministrativo, ove non incida sulla sua riconducibilità all'autore, sulla conformità all'originale o sull'esercizio effettivo della difesa, non determina di per sé l'illegittimità dell'atto, potendo rilevare sulla decorrenza del termine di impugnazione.
- L'eventuale incompetenza relativa dell'organo che abbia adottato in via preliminare un atto può essere sanata dalla successiva approvazione dell'atto definitivo da parte dell'organo competente, mediante convalida o ratifica, e comunque risulta assorbita dall'adozione definitiva competente.
- Nella pianificazione territoriale soggetta a valutazione ambientale, le prescrizioni del parere motivato VAS non devono necessariamente essere attuate prima dell'approvazione del piano, potendo essere recepite nello stesso piano o in altri atti generali collegati, purché il recepimento sia adeguatamente indicato.
- La valutazione di incidenza ambientale può essere integrata nella procedura VAS; quando essa sia inclusa fin dall'origine nel rapporto ambientale e sia accessibile tramite l'avviso della VAS, non è necessaria una distinta informazione al pubblico, salvo la prova di uno specifico pregiudizio.
- La contestazione di vizi tecnici o ambientali richiede l'indicazione precisa degli atti, dei dati e degli elementi probatori posti a fondamento della censura; allegazioni generiche o contraddittorie non superano l'onere di specificità e di prova.
Impugnazione del piano strutturale comunale di Vibo Valentia
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da Italia Nostra Onlus contro la delibera del Consiglio comunale di Vibo Valentia n. 52 del 27 luglio 2020, con cui è stato approvato definitivamente il piano strutturale comunale, nonché contro gli atti presupposti. Il ricorso è stato trasmesso dal Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica dopo un precedente parere interlocutorio che aveva richiesto integrazioni istruttorie sui giudizi paralleli, sui motivi non esaminati e su specifiche questioni urbanistiche e ambientali.
Legittimazione e alternatività
La Sezione ha respinto l'eccezione di inammissibilità fondata sul principio di alternatività. Il ricorso davanti al TAR Calabria era stato proposto da soggetti diversi da Italia Nostra; non rilevano né l'identità del difensore né i rapporti di parentela indicati dal Comune. Non ricorrono neppure i presupposti per la sospensione ex art. 295 c.p.c., perché il giudizio giurisdizionale parallelo non riguarda una questione pregiudiziale, ma il medesimo atto impugnato da altri soggetti.
Italia Nostra è stata ritenuta legittimata ex lege all'azione, essendo iscritta nell'elenco delle associazioni di protezione ambientale riconosciute ai sensi dell'art. 13 della legge n. 349/1986.
Esame dei motivi formali e urbanistici
Il primo motivo, relativo alla mancata sottoscrizione e pubblicazione di elaborati, è stato dichiarato inammissibile per genericità. La ricorrente non ha individuato gli atti, le tavole o le relazioni interessati. Inoltre, le irregolarità formali dedotte non incidevano sulla riconducibilità degli atti agli autori né sulla loro conformità agli originali. L'eventuale omessa pubblicazione avrebbe potuto incidere sulla decorrenza del termine di impugnazione, ma non determinare automaticamente l'illegittimità degli atti.
Il secondo motivo, concernente l'approvazione del PSC, del REU e del RAP, è stato respinto. L'art. 27 della legge urbanistica regionale richiede l'esame congiunto dei documenti nella conferenza di pianificazione, non necessariamente l'approvazione simultanea delle bozze da parte del Consiglio comunale. L'eventuale approvazione iniziale del RAP e del REU da parte della Giunta è stata comunque sanata dalla successiva approvazione del Consiglio comunale con delibera n. 84 del 5 dicembre 2014, secondo la logica della convalida di cui all'art. 21-nonies, comma 2, della legge n. 241/1990.
Il terzo motivo, relativo all'elaborato sul rischio di incidenti rilevanti, è stato dichiarato inammissibile per mancata produzione del documento che avrebbe dovuto dimostrare la qualificazione degli impianti come soggetti alla disciplina speciale. In ogni caso, la censura è stata ritenuta infondata perché l'amministrazione aveva considerato i piani di emergenza esterna adottati dalla Prefettura nel 2018, recependone gli elementi pertinenti secondo gli artt. 21 e 22 del d.lgs. n. 105/2015.
Sono stati respinti anche i motivi relativi agli standard urbanistici e alla capacità edificatoria. Per gli ambiti soggetti a pianificazione attuativa, la determinazione degli standard può essere effettuata dal piano attuativo; per gli ambiti in corso di urbanizzazione, le aree risultavano indicate nelle tavole del PSC. Le contestazioni sulla capacità edificatoria si fondavano su calcoli non dimostrati e smentiti dagli atti prodotti dai controinteressati.
Partecipazione e formazione degli atti
Il sesto motivo è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse. L'omessa trasmissione a Italia Nostra della delibera di adozione del PSC non ne determina l'illegittimità e la ricorrente non aveva impugnato tale atto, pur affermando di averne avuto conoscenza. Non è stato inoltre dimostrato alcun pregiudizio derivante dalla pubblicazione separata degli avvisi relativi all'adozione del PSC e del RAP.
Il settimo motivo, riguardante la presunta decadenza triennale e le irregolarità nella formazione della volontà della struttura tecnica di valutazione, è stato dichiarato inammissibile per difetto di specificità e di prova: non era stata indicata la norma che avrebbe previsto la decadenza e le irregolarità collegiali erano state soltanto affermate.
VAS e valutazione di incidenza
La Sezione ha respinto le censure sulle prescrizioni del parere VAS. Le prescrizioni ambientali non dovevano necessariamente essere attuate prima dell'approvazione del PSC, potendo essere recepite nel piano o in altri atti generali, tra cui il regolamento urbanistico ed edilizio. Tale possibilità era indicata nella dichiarazione di sintesi redatta ai sensi dell'art. 17 del d.lgs. n. 152/2006.
Il parere VAS è stato ritenuto sufficientemente motivato per relationem. La ricorrente non aveva indicato specifici profili di illogicità della valutazione regionale.
Quanto alla VIncA, la Sezione ha accertato che essa era stata espletata nell'ambito del parere ambientale motivato VAS, in conformità all'art. 10, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006. Le contestazioni sulle modalità della valutazione sono state dichiarate inammissibili perché contraddittorie rispetto alla contemporanea deduzione della sua omissione. Per la stessa ragione è stata ritenuta irrilevante la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.
Non era necessaria una distinta informazione al pubblico sulla VIncA, poiché la valutazione era stata integrata fin dall'inizio nel rapporto ambientale preliminare e risultava accessibile tramite l'avviso di avvio della VAS. La valutazione conteneva inoltre una motivazione articolata sui siti di interesse comunitario, sulle criticità e sulle misure di mitigazione. Le ulteriori censure, comprese quelle relative al principio di precauzione, sono state respinte per infondatezza e carenza di adeguato supporto probatorio.
Compatibilità paesaggistica
Il quattordicesimo motivo è stato dichiarato inammissibile per il suo carattere perplesso, poiché deduceva contemporaneamente l'omessa acquisizione del parere paesaggistico e il carattere negativo di un parere che, secondo la stessa prospettazione, sarebbe stato comunque esistente. Nel merito, la censura è stata respinta: il parere risultava allegato al verbale del tavolo tecnico del 22 dicembre 2017; la presenza di prescrizioni non ne escludeva la definitività; una deliberazione regionale non legislativa non poteva imporre il concerto di amministrazioni statali.
Conclusione
La Sezione ha espresso il parere che il ricorso sia in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto. Nessuna delle censure proposte da Italia Nostra è stata ritenuta idonea a determinare l'annullamento della delibera di approvazione del piano strutturale comunale.
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