Sentenza n. 13/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza del 9 maggio 2025 con cui la concessionaria ha prorogato l’occupazione temporanea, già disposta nel 2020, di due aree di sua proprietà destinate alle esigenze di cantiere del raccordo autostradale Campogalliano-Sassuolo. Ha dedotto, anzitutto, che la proroga sarebbe stata adottata dopo la scadenza del termine quinquennale di efficacia dell’occupazione. Ha inoltre denunciato la violazione dell’art. 49 d.P.R. n. 327/2001, dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, nonché eccesso di potere per contraddittorietà, difetto o insufficienza di motivazione, errore sui presupposti e perplessità, sostenendo che mancassero i requisiti di temporaneità, necessità e strumentalità dell’occupazione, anche perché l’opera pubblica sarebbe stata irrealizzabile o comunque non imminente. La ricorrente aveva altresì sostenuto che la scadenza della dichiarazione di pubblica utilità avesse determinato l’inefficacia dell’occupazione e l’obbligo di restituzione delle aree.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. In via preliminare ha riconosciuto la giurisdizione amministrativa, poiché erano stati dedotti vizi propri del provvedimento di occupazione; ha però distinto l’occupazione temporanea ex art. 49 d.P.R. n. 327/2001 dall’occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio e ha chiarito che la prima è autonoma rispetto alla dichiarazione di pubblica utilità. L’occupazione temporanea serve infatti a soddisfare esigenze provvisorie e strumentali alla realizzazione dei lavori, anche senza acquisizione della proprietà, sicché le vicende della dichiarazione di pubblica utilità non incidono automaticamente sulla sua legittimità o efficacia. Quanto alla tempestività della proroga, il Collegio ha ritenuto che il termine quinquennale decorra dalla concreta immissione nel possesso, non dalla data dell’ordinanza originaria, perché fino all’immissione il proprietario conserva la disponibilità dell’area. Poiché l’immissione era avvenuta il 9 giugno 2020, la proroga del 9 maggio 2025 è stata adottata entro il quinquennio. Non è applicabile analogicamente la disciplina dell’occupazione d’urgenza ex art. 22-bis, collegata alla dichiarazione di pubblica utilità e soggetta a termini specifici. Il TAR ha inoltre ritenuto tardiva la contestazione del difetto originario di strumentalità, perché avrebbe dovuto essere proposta contro il primo provvedimento di occupazione; in ogni caso, ha accertato che l’occupazione era collegata alla realizzazione del raccordo autostradale. I ritardi nell’avvio dei lavori non dimostravano l’irrealizzabilità dell’opera. La proroga era giustificata dalla necessità di consentire l’avvio dei lavori entro la fine di gennaio 2026, dopo l’espropriazione dei terreni destinati all’opera principale e le attività già svolte nell’area quale campo base. Il giudice ha precisato che temporaneità e strumentalità restano requisiti sostanziali dell’occupazione e che proroghe reiterate o indefinite potrebbero violare proporzionalità e ragionevolezza, ma ha ritenuto tali vizi non dimostrati nel caso concreto. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 49 d.P.R. n. 327/2001

  L’occupazione temporanea di aree non soggette ad esproprio.

  L’istituto consente l’occupazione provvisoria di aree necessarie per la corretta esecuzione di un’opera pubblica o di un intervento di pubblica utilità. Richiede strumentalità, necessità e temporaneità; è autonomo rispetto alla dichiarazione di pubblica utilità e il termine di efficacia decorre dalla concreta immissione nel possesso.

• art. 22-bis d.P.R. n. 327/2001

  Occupazione d’urgenza preordinata all’espropriazione.

  La disciplina dell’occupazione d’urgenza collegata all’esproprio, inclusi i termini decorrenti dal decreto e dalla dichiarazione di pubblica utilità, non è applicabile analogicamente all’occupazione temporanea ex art. 49, per l’ontologica differenza tra i due istituti.

• d.P.R. n. 327/2001

  Il testo unico distingue l’occupazione temporanea per esigenze di cantiere dall’occupazione preordinata all’espropriazione e alla definitiva acquisizione della proprietà.

Massime di principio

• L’occupazione temporanea prevista dall’art. 49 d.P.R. n. 327/2001 è autonoma rispetto alla dichiarazione di pubblica utilità e può essere disposta anche quando le aree non siano destinate all’acquisizione espropriativa, purché siano necessarie e strumentali alla realizzazione dell’opera o dell’intervento di pubblica utilità.
• I requisiti sostanziali dell’occupazione temporanea ex art. 49 d.P.R. n. 327/2001 sono la strumentalità rispetto all’opera, la necessità per la sua corretta esecuzione e la provvisorietà, con obbligo di restituzione dell’area una volta esaurita la funzione occupativa.
• In assenza di una diversa previsione normativa, il termine di efficacia dell’occupazione temporanea decorre dalla concreta immissione nel possesso, poiché fino a quel momento il proprietario conserva la disponibilità materiale e giuridica dell’area; non è applicabile analogicamente la disciplina dell’occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio.
• La scadenza o l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità non determina automaticamente l’illegittimità o l’inefficacia dell’occupazione temporanea ex art. 49, che resta collegata alla necessità provvisoria di cantiere e non all’acquisizione della proprietà privata.
• Sebbene l’art. 49 d.P.R. n. 327/2001 non stabilisca una durata massima dell’occupazione temporanea, la reiterazione di proroghe non può trasformare l’occupazione in una misura eccessiva o indeterminata, dovendo essere rispettati i principi di proporzionalità e ragionevolezza.
• La contestazione dell’originaria carenza del nesso di strumentalità deve essere proposta contro il primo provvedimento di occupazione e non può, di regola, essere dedotta per la prima volta contro il successivo atto di proroga; in ogni caso, il mero ritardo nell’avvio dei lavori non dimostra l’inesistenza o l’irrealizzabilità dell’opera pubblica.

Come è indicizzato