Sentenza n. 2574/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il decreto direttoriale adottato in attuazione dell’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014, sostenendo che l’Agenzia avesse ecceduto i compiti normativamente attribuiti, individuando autonomamente i presupposti applicativi del prelievo e assoggettando gli apparecchi Awp alla contribuzione sulla base del rilascio del nulla osta, anche se non effettivamente operativi. Sono stati dedotti carenza ed eccesso di potere, illogicità per mancata considerazione delle dismissioni o dei malfunzionamenti, irragionevolezza per l’equiparazione tra apparecchi Awp e Vlt nonostante la diversa redditività, nonché violazione della legge per omessa disciplina del riparto interno alla filiera. Sono state inoltre impugnate le note dei concessionari, ritenute atti unilaterali con cui sarebbe stata posta a carico dei gestori la quasi totalità del prelievo, senza rinegoziazione contrattuale. La ricorrente ha infine sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014 e, successivamente, dell’art. 1, commi 920 e 921, della legge n. 208/2015, per violazione degli artt. 3, 23, 41, 42 e 53 Cost., lamentando l’insufficiente determinazione legislativa dei criteri di riparto, la lesione dei principi di uguaglianza e capacità contributiva, la natura sostanzialmente espropriativa del prelievo e l’incidenza sulla libertà di iniziativa economica. In corso di causa è stata chiesta una nuova sospensione del giudizio, in ragione della pendenza di ricorsi per Cassazione contro sentenze del Consiglio di Stato, nonché la nomina di un consulente tecnico per valutare l’impatto del prelievo sui bilanci della società.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di ulteriore sospensione, ritenendo ormai pubblicate le sentenze del Consiglio di Stato sui giudizi analoghi e prevalente l’esigenza di definire una controversia risalente, anche in considerazione della ragionevole durata del processo. Ha respinto anche la richiesta di CTU, poiché l’insostenibilità economica del prelievo non costituiva uno specifico motivo del ricorso e la consulenza non può supplire al difetto di allegazione e di prova della parte. Quanto alle note dei concessionari, il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, rilevando che l’addebito pro quota del prelievo nei rapporti tra concessionari e gestori concerne rapporti privatistici di natura contrattuale, estranei alla sfera del potere amministrativo e alla giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.; la controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a. Quanto al decreto dell’Agenzia, il ricorso è stato respinto nel merito. Il decreto si è mantenuto nei limiti dell’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014, limitandosi a censire gli apparecchi Awp e Vlt riferibili ai concessionari, a ripartire i 500 milioni in proporzione al numero degli apparecchi e a stabilire le modalità di versamento. La norma primaria non autorizzava l’Agenzia a differenziare il carico tra Awp e Vlt né a disciplinare il riparto interno alla filiera. Le questioni di costituzionalità sono state ritenute manifestamente infondate. La legge determina il presupposto del prelievo, l’ammontare complessivo e i criteri di riparto esterno e interno; la diversa redditività degli apparecchi non rende irragionevole il prelievo, trattandosi di imposizione indiretta straordinaria fondata sull’immissione in commercio e sull’astratta idoneità all’operatività degli apparecchi. Inoltre, la disciplina sopravvenuta ha limitato il prelievo all’anno 2015 e ha previsto il riparto interno proporzionale ai compensi contrattuali degli operatori. Non è stata ravvisata lesione dell’art. 42 Cost., poiché il prelievo non determina lo svuotamento sostanziale del diritto di proprietà, né dell’art. 41 Cost., non essendo stata fornita prova, neppure iniziale, dell’effettiva insostenibilità dell’onere. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 649, legge 23 dicembre 2014, n. 190

  “A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica [...] è stabilita in 500 milioni di euro su base annua la riduzione [...] delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che [...] operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, del testo unico [...]”

  La disposizione istituisce il prelievo straordinario, determina l’importo complessivo di 500 milioni di euro, stabilisce il riparto tra concessionari in proporzione al numero degli apparecchi riferibili a ciascuno e attribuisce all’Agenzia il compito di effettuare la ricognizione degli apparecchi e stabilire le modalità di versamento.

• art. 1, commi 920-921, legge 28 dicembre 2015, n. 208

  “la riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso [...] si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell'anno 2015”

  Il comma 920 ha abrogato il prelievo per le annualità successive al 2015; il comma 921 ha interpretato la disciplina nel senso che l’onere grava su ciascun operatore della filiera in proporzione alla partecipazione contrattuale alla distribuzione dei compensi.

• art. 110, comma 6, lett. a) e b), r.d. 18 giugno 1931, n. 773

  La disposizione individua le categorie di apparecchi Awp e Vlt rilevanti ai fini della ricognizione e del riparto del prelievo.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni non comprende le controversie relative ai rapporti privatistici interni tra concessionario e gestore, estranei all’esercizio del potere amministrativo.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La domanda dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro i termini di legge.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  La sospensione facoltativa del giudizio è rimessa alla valutazione del giudice e non è più giustificata quando siano state pubblicate le decisioni pregiudiziali e prevalga l’esigenza di definire una controversia risalente.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di rilevare d’ufficio questioni sulle quali intende fondare la decisione, assegnando alle parti termini per controdedurre; la questione costituzionale formulata per la prima volta in memoria non notificata è stata ritenuta inammissibile.

• art. 41 Cost.

  La dedotta violazione della libertà di iniziativa economica richiede almeno un principio di prova dell’effettiva incidenza sproporzionata o insostenibile del prelievo sull’attività imprenditoriale.

• art. 42 Cost.

  Un prelievo non è sostanzialmente espropriativo se non determina l’annientamento o un’incidenza eccessiva e intollerabile sulle facoltà tipiche del diritto di proprietà.

• art. 23 Cost.

  La riserva relativa di legge è rispettata quando la legge individua il presupposto del prelievo, il quantum complessivo e i criteri di riparto tra concessionari e operatori della filiera.

• artt. 3 e 53 Cost.

  La scelta legislativa del presupposto e della misura dell’imposizione rientra nella discrezionalità del legislatore e non è irragionevole se il prelievo indiretto straordinario si fonda sull’astratta idoneità operativa degli apparecchi e non determina una manifesta sperequazione.

• art. 111 Cost.

  Il principio del giusto processo comprende l’esigenza della ragionevole durata, rilevante nel bilanciamento con l’interesse alla sospensione del giudizio.

Massime di principio

• La controversia relativa all’addebito, da parte di un concessionario, della quota di un prelievo pubblico nei confronti di un gestore, quando riguarda esclusivamente i rapporti interni regolati da contratti di diritto privato, appartiene alla giurisdizione ordinaria e non a quella amministrativa, anche se l’addebito trova occasione in un atto dell’amministrazione concedente.
• Quando la legge determina il presupposto del prelievo, l’importo complessivo e i criteri di riparto tra i soggetti obbligati, l’atto amministrativo attuativo che si limiti alla ricognizione quantitativa degli apparecchi e alla definizione delle modalità di versamento non viola la riserva relativa di legge né eccede la competenza attribuita.
• In presenza di una norma che impone il riparto di un prelievo tra apparecchi appartenenti a categorie diverse esclusivamente in proporzione al loro numero, l’amministrazione non può introdurre autonomamente un coefficiente differenziato fondato sulla diversa redditività delle categorie; ma non è neppure tenuta a farlo se la legge non lo prevede.
• La consulenza tecnica d’ufficio non può essere utilizzata per supplire alla mancata allegazione, nel ricorso, di uno specifico motivo e di un principio di prova circa l’insostenibilità economica del prelievo; l’istruttoria deve restare entro il thema decidendum delimitato dai motivi dedotti.
• La questione di legittimità costituzionale formulata per la prima volta in una memoria difensiva non notificata, quando non sia stata proposta con l’atto introduttivo o con atto ritualmente portato a conoscenza delle altre parti, è inammissibile.
• Un prelievo tributario straordinario non viola gli artt. 3 e 53 Cost. per il solo fatto di assumere come indice l’astratta idoneità operativa di un bene, anziché la sua redditività effettiva, quando tale scelta rientri nella discrezionalità legislativa e non risulti manifestamente arbitraria o irragionevole.

Come è indicizzato