Sentenza n. 5252/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società cooperativa e il suo legale rappresentante hanno impugnato la sentenza del TAR Calabria che aveva respinto il ricorso contro la decadenza di quattro autorizzazioni NCC rilasciate dal Comune di Cerva. Con il primo motivo hanno dedotto l’insussistenza della violazione del vincolo di territorialità, sostenendo di avere svolto servizi nel territorio di Cerva, nella provincia di Catanzaro e nella Calabria, e hanno denunciato eccesso di potere, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità e contraddittorietà. Hanno inoltre chiesto di sollevare questione di legittimità costituzionale degli artt. 8 e 11 della legge n. 21/1992 e della disciplina regionale calabrese, assumendone la discriminazione rispetto agli operatori comunitari e la violazione della libertà di stabilimento. Con il secondo motivo hanno ribadito il contrasto della disciplina sul vincolo territoriale con il diritto dell’Unione europea e hanno chiesto, in subordine, il rinvio alla Corte costituzionale. Con il terzo motivo hanno dedotto la violazione dell’art. 31-bis del regolamento comunale NCC, sostenendo che la decadenza avrebbe dovuto essere preceduta da una diffida, distinta dalla comunicazione di avvio del procedimento. È stata altresì proposta domanda risarcitoria. L’appellante ha contestato, infine, l’intervento ad opponendum di un’associazione di categoria e di un tassista, deducendone la carenza di interesse.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato ammissibile l’intervento ad opponendum, ritenendo sufficiente, per l’intervento proprio in appello a sostegno dell’amministrazione, la titolarità di un interesse di mero fatto al mantenimento dell’assetto derivante dagli atti impugnati. L’interesse è stato ravvisato sia nell’associazione, statutariamente preposta alla tutela degli operatori taxi e NCC nei comuni di rilascio delle autorizzazioni, sia nel tassista operante in concorrenza con i titolari di autorizzazioni NCC. Nel merito, l’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Collegio ha ritenuto adeguatamente istruiti e motivati i provvedimenti comunali: le verifiche della Polizia locale, le ispezioni, le fotografie, le audizioni dei conducenti e i fogli di servizio avevano evidenziato l’assenza di effettiva operatività della rimessa nel Comune di Cerva, l’uso meramente formale della sede, la mancata presenza dei veicoli, l’assenza di prenotazioni originate dal Comune e lo svolgimento prevalente dell’attività a Roma, Crotone e Cosenza, oltre ad ulteriori irregolarità relative ai veicoli e alla cartellonistica. La mera disponibilità giuridica della rimessa, peraltro condivisa con altro titolare NCC, non è stata ritenuta sufficiente: occorreva dimostrarne la concreta utilizzazione come base operativa del servizio. L’onere di provare il possesso e la permanenza dei requisiti autorizzatori grava sul titolare, non sul Comune. Il vincolo territoriale, pur esteso alla dimensione provinciale secondo i temperamenti riconosciuti dalla legge e dalla giurisprudenza, richiede che l’attività NCC conservi un collegamento stabile con il Comune autorizzante e con la relativa comunità, quanto a rimessa, sede operativa, avvio del servizio, raccolta delle prenotazioni e utenza di riferimento; non è consentito utilizzare la rimessa come simulacro formale per operare stabilmente altrove. Sono state respinte anche le censure fondate sul diritto dell’Unione e sulla libertà di stabilimento: i requisiti territoriali sono misure indistintamente applicabili, connessi alla natura autorizzata e locale del servizio, e non discriminano gli operatori italiani rispetto a quelli comunitari. Quanto alla mancata diffida, il Collegio ha ritenuto legittima la comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 l. 241/1990. La decadenza, qualificata come revoca-decadenza o revoca-sanzione in senso non punitivo, è rimediale e accerta il venir meno dei requisiti essenziali del titolo, non costituendo una sanzione amministrativa in senso stretto che richieda la previa diffida prevista dal regolamento. La domanda risarcitoria è stata respinta quale conseguenza del rigetto della domanda demolitoria. L’appellante è stato condannato alle spese, liquidate in euro 1.500 per il Comune e in euro 1.500 per ciascun interveniente, oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 7 l. 21/1992

  La disposizione è richiamata quale base per il conferimento delle autorizzazioni NCC alla società cooperativa.

• artt. 3 e 11 l. 21/1992

  Il regime normativo mantiene il servizio NCC collegato alla rimessa e alla sede operativa nel Comune autorizzante, con una dimensione locale estesa, secondo i temperamenti applicabili, alla provincia; avvio del servizio, prenotazioni e utenza devono conservare un collegamento stabile con il territorio di riferimento.

• art. 20 del Regolamento comunale NCC

  La violazione degli obblighi relativi alla dotazione dei veicoli, alle targhette e all’esposizione del regolamento a bordo concorre a dimostrare il venir meno dei requisiti essenziali per il mantenimento delle autorizzazioni.

• art. 31-bis del Regolamento comunale NCC

  La previa diffida prevista dal regolamento non è necessaria per la decadenza fondata sul venir meno dei requisiti autorizzatori, poiché tale provvedimento non ha natura sanzionatoria punitiva in senso stretto.

• art. 37 del Regolamento comunale NCC

  Costituisce la base regolamentare dei provvedimenti di decadenza adottati per la violazione del vincolo di territorialità e degli altri requisiti essenziali.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento, nel rispetto del contraddittorio procedimentale, è sufficiente per il procedimento di decadenza volto a verificare la permanenza dei requisiti dell’autorizzazione.

• art. 49 TFUE

  La disciplina territoriale del servizio NCC non è stata ritenuta discriminatoria né incompatibile con la libertà di stabilimento, trattandosi di requisiti organizzativi e funzionali indistintamente applicabili e connessi alla natura del servizio.

• art. 56 TFUE

  Anche rispetto alla libera prestazione dei servizi non sono stati ravvisati profili di disallineamento della disciplina nazionale sul collegamento territoriale dell’attività NCC.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Richiamato quale fondamento dell’oscuramento delle generalità e dei dati identificativi delle parti private.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, insieme alla disciplina nazionale sulla privacy, a tutela dei diritti e della dignità delle parti private mediante oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• Il servizio di noleggio con conducente deve conservare un collegamento stabile con il Comune che ha rilasciato l’autorizzazione e con la relativa comunità, mediante l’effettiva operatività della sede o rimessa, l’avvio del servizio, la raccolta delle prenotazioni e una dimensione funzionale prevalentemente locale, pur potendo l’ambito operativo estendersi alla provincia secondo i temperamenti previsti dalla legge.
• La mera disponibilità giuridica di una rimessa, soprattutto se non esclusiva, non dimostra il rispetto del vincolo territoriale: il titolare dell’autorizzazione deve provare la concreta utilizzazione della rimessa quale base operativa dell’attività NCC.
• Nel procedimento volto a verificare la permanenza dei requisiti di un’autorizzazione NCC, spetta al titolare dimostrare il possesso e la permanenza dei requisiti; l’amministrazione deve fornire una motivazione istruita e circostanziata, ma non è tenuta a provare in positivo ogni profilo dell’assenza di attività autorizzata quando gli accertamenti evidenzino l’uso fittizio della rimessa e lo svolgimento prevalente del servizio altrove.
• La decadenza o revoca-decadenza dell’autorizzazione NCC determinata dal venir meno dei requisiti essenziali ha natura rimediale e non punitiva; pertanto, non richiede necessariamente la previa diffida prevista per fattispecie sanzionatorie, purché sia garantita la partecipazione mediante comunicazione di avvio del procedimento.
• I requisiti territoriali previsti per l’attività NCC, consistenti in elementi organizzativi e funzionali collegati al Comune autorizzante e alla dimensione provinciale del servizio, sono misure indistintamente applicabili e non costituiscono, per ciò solo, una discriminazione contraria alla libertà di stabilimento o alla libera prestazione dei servizi.
• Nel giudizio amministrativo d’appello è ammissibile l’intervento ad opponendum di soggetti non parti formali del primo grado quando siano titolari anche di un interesse di mero fatto al mantenimento dell’assetto derivante dall’atto impugnato, tale da consentire loro di conseguire un vantaggio indiretto e riflesso dalla reiezione dell’impugnazione.

Come è indicizzato