Cassazione Penale, Sentenza n. 26507/2023 del 20/06/2023

Esito

La controversia

Impugnazione dell'ordinanza dell'8/11/2022 con cui la Corte di appello di Napoli ha revocato l'ordine di demolizione disposto con sentenza irrevocabile nei confronti di Serafina De Simone. Il Procuratore generale ha censurato: 1) l'applicazione dell'art. 1, comma 65, della legge regionale Campania n.5/2013 ritenendone la possibile conflittualità con l'art.31 del d.P.R. n.380/2001 e con la Costituzione; 2) la violazione e falsa applicazione dell'art.31 commi 5 e 9 del d.P.R. n.380/2001, sostenendo che la delibera comunale non ha motivato specificamente e concretamente l'esistenza di un interesse pubblico prevalente rispetto alla demolizione; 3) la carenza e contraddittorietà della motivazione, con riferimento all'omessa e tardiva istruttoria tecnico-amministrativa (accertamenti di compatibilità urbanistica e paesaggistica, verifica di staticità e normativa sismica, pareri previsti per vincoli paesaggistici) e alla mancata considerazione della legge sopravvenuta (d.l. n.4/2022 conv. legge n.25/2022).

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Procuratore generale: ha ritenuto carente la motivazione della Corte di appello che si è limitata ad enunciare la delibera comunale senza verificarne la fondatezza concreta. Ha annullato l'ordinanza impugnata con rinvio alla Corte di appello per nuovo giudizio, dando indicazioni precise: la delibera comunale che dichiara prevalenti interessi pubblici a favore della conservazione di un'opera abusiva deve contenere una istruttoria completa e preventiva (accertamenti tecnico-amministrativi, paesaggistici, di sicurezza statica e sismica) e una motivazione specifica sulle esigenze individuali che giustificano la conservazione del manufatto; l'interesse pubblico deve essere attuale, concreto e non meramente eventuale o meramente programmatico. La questione di legittimità costituzionale della legge regionale è stata ritenuta residuale rispetto alle carenze motivazionali e istruttorie che hanno comportato l'annullamento.

Norme richiamate

• Costituzione della Repubblica Italiana

  art. 117, comma 3 (e comma 2 lett. s) rilevato nel ricorso)

  Richiamata dal ricorrente per contestare la compatibilità della normativa regionale con la potestà legislativa statale in materia edilizia e di tutela del territorio; la Corte richiama il principio di prevalenza della normativa statale in materia fondamentale (edilizia e tutela paesaggistica) laddove pertinente.

• d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico dell'edilizia)

  Stabilisce che l'opera abusiva una volta acquisita al patrimonio comunale di norma deve essere demolita, salvo l'eccezione di una delibera consiliare che dichiari un prevalente interesse pubblico. La Corte interpreta la norma richiedendo che tale delibera sia motivata in modo specifico, con istruttoria preventiva e con interesse attuale e concreto.

• Legge regionale Campania n.5/2013

  Prevede che gli immobili acquisiti al patrimonio comunale possano essere destinati prioritariamente ad alloggi di edilizia residenziale pubblica e sociale e che i Comuni stabiliscano criteri di assegnazione, dando prevalenza agli occupanti all'atto dell'acquisizione previa verifica dell'assenza di altra soluzione abitativa. La Corte osserva che, anche se la norma è rilevante, nel caso concreto essa non supplisce alla necessità che la delibera sia specificamente motivata e supportata da istruttoria tecnica preventiva; inoltre la vigenza della norma è quantomeno dubbia alla luce di pronunce costituzionali sulla disciplina regionale analoga.

• Legge regionale Campania n.19/2017

  Questa disposizione, che attribuiva ampi poteri ai Comuni, è stata dichiarata incostituzionale (sent. Corte cost. n.140/2018) e la Corte di Cassazione utilizza la pronuncia per evidenziare il rischio di disallineamento della disciplina regionale rispetto al principio statale che privilegia la demolizione.

• Decreto-legge n.4/2022 e legge di conversione n.25/2022

  legge n.25 del 28 marzo 2022 (conversione d.l. n.4/2022)

  Richiamata dal giudice d'appello e dal ricorrente come normativa sopravvenuta che potrebbe incidere sulla applicabilità della legge regionale; la Corte di Cassazione rileva che, comunque, le carenze istruttorie e motivazionali della delibera devono essere risolte prima di basarsi su eventuali effetti della normativa sopravvenuta.

Massime di principio

• Una delibera comunale che dichiara prevalente interesse pubblico alla conservazione di un manufatto abusivo deve essere motivata in modo specifico e riferita al singolo immobile: non bastano richiami normativi generici o finalità programmatiche.
• L'istruttoria tecnico-amministrativa (verifiche urbanistiche, paesaggistiche, collaudo statico e sismico, pareri per vincoli) deve essere svolta preventivamente e non differita dopo la deliberazione che sospende la demolizione.
• L'interesse pubblico invocato per evitare la demolizione deve essere attuale, concreto e non meramente eventuale o rinviato a future valutazioni amministrative.
• Le norme regionali che dispongono finalità di utilizzo degli immobili acquisiti non esonerano l'amministrazione dall'obbligo di motivare caso per caso la scelta di conservazione, né possono contraddire le disposizioni statali che individuano la demolizione come esito normale.
• Il sindacato del giudice penale sull'atto amministrativo è finalizzato a verificare l'effettivo rispetto dei requisiti oggettivi della delibera consiliare e la concreta esistenza delle prevalenti esigenze pubbliche, senza sostituirsi alla discrezionalità amministrativa ma controllandone i presupposti.
• La mera prossimità temporale tra deliberazione comunale e attività di demolizione non presume di per sé un abuso politico-amministrativo, ma richiede una motivazione convincente che giustifichi l'urgenza o la necessità dell'acquisizione.