Sentenza n. 2704/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva inizialmente impugnato il silenzio-inadempimento del Comune di Napoli sulla diffida del 15 febbraio 2024, volta a ottenere la conclusione della procedura di assegnazione di immobili comunali a uso non abitativo. Dopo l'adozione della disposizione dirigenziale n. 73 del 29 novembre 2024, la società proponeva motivi aggiunti contro la revoca parziale della graduatoria, della proposta di aggiudicazione e degli atti della procedura relativi all'immobile denominato ex scuola Villaggio Caritas, chiedendo anche l'indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990 e, in subordine, il risarcimento dei danni a titolo precontrattuale, contrattuale o extracontrattuale. Deduceva la violazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990, del giusto procedimento, il travisamento dei fatti, il difetto di istruttoria e motivazione, la manifesta ingiustizia e lo sviamento di potere, sostenendo che non ricorressero motivi realmente sopravvenuti e attuali di interesse pubblico. Contestava inoltre l'inclusione dell'immobile nell'avviso pubblico, affermando che il Comune avrebbe dovuto considerare il preesistente vincolo derivante dalla donazione modale effettuata da Caritas Italiana, con concessione del diritto di superficie in favore della Diocesi di Pozzuoli. La società lamentava altresì la responsabilità precontrattuale del Comune, la nullità o non vincolatività delle clausole dell'avviso che escludevano indennizzi e risarcimenti, e chiedeva l'acquisizione di documentazione richiamata dall'Amministrazione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo contro il silenzio-inadempimento, poiché il Comune aveva successivamente concluso il procedimento con la disposizione dirigenziale n. 73 del 29 novembre 2024, impugnata con motivi aggiunti. Nel merito, ha respinto i motivi aggiunti. Il giudice ha ritenuto che la procedura non fosse giunta alla sua conclusione, poiché non era mai stato adottato il provvedimento dirigenziale finale di assegnazione né la società era stata immessa nel possesso dell'immobile. L'approvazione della graduatoria e la proposta di aggiudicazione costituivano atti preliminari ed endoprocedimentali, inidonei a trasferire diritti o a generare un affidamento qualificato sull'assegnazione. Il Comune poteva quindi ritirare gli atti della procedura prima dell'adozione dell'atto conclusivo, in presenza di ragioni di pubblico interesse, anche consistenti nel diverso apprezzamento dei presupposti già considerati, purché la decisione non fosse illogica, manifestamente abnorme o fondata su un travisamento dei fatti. Nel caso concreto, la revoca era motivata dalla necessità di definire l'accettazione della donazione modale dei costi di costruzione del Villaggio Caritas, subordinata alla concessione del diritto di superficie novantanovennale alla Diocesi di Pozzuoli, nonché dall'impegno al recupero degli immobili e allo svolgimento di iniziative socio-pastorali. Tali elementi rendevano non illogica l'inutilità della prosecuzione della procedura di assegnazione. Il TAR ha escluso che il ritiro degli atti preliminari costituisse necessariamente esercizio di autotutela di secondo grado ai sensi degli artt. 21-quinquies o 21-nonies l. 241/1990, trattandosi di una scelta intervenuta nella fisiologica sequenza della procedura prima della sua conclusione. Ha respinto la domanda di indennizzo, poiché la tutela indennitaria presuppone la rimozione di un assetto di interessi finale e, nel caso concreto, non era stato adottato alcun provvedimento definitivo di assegnazione; inoltre, l'avviso pubblico escludeva espressamente indennità, compensi e risarcimenti in caso di sospensione, annullamento o mancata aggiudicazione. Ha respinto anche le domande risarcitorie, non ravvisando né un fatto ingiusto né una violazione dei doveri di correttezza precontrattuale o un affidamento qualificato, considerato lo stato ancora preliminare della procedura e il contenuto dell'avviso. È stata inoltre disattesa la richiesta istruttoria, sia perché i pareri legali e la relativa corrispondenza funzionali alla predisposizione della strategia difensiva sono sottratti all'accesso, sia perché le ulteriori interlocuzioni tra Comune e Diocesi non erano rilevanti per valutare la legittimità della revoca. Le spese sono state compensate in ragione della parziale definizione in rito e della complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  L'art. 21 quinquies, l. n. 241/1990 consente di revocare il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario.

  Il potere di revoca è ampiamente discrezionale e può essere esercitato per sopravvenuti motivi di interesse pubblico, mutamenti imprevedibili della situazione di fatto o, nei limiti consentiti, per una nuova valutazione dell'interesse pubblico. Tuttavia, quando il ritiro riguarda atti generali o endoprocedimentali anteriori all'atto finale di assegnazione, non si configura ancora una posizione di affidamento qualificato né necessariamente un'attività di autotutela di secondo grado.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disciplina dell'annullamento d'ufficio non è stata ritenuta applicabile al ritiro di atti preliminari della procedura intervenuto prima dell'adozione del provvedimento finale di assegnazione.

• art. 1337 c.c.

  Non sussiste responsabilità precontrattuale quando la procedura si arresta, con motivazione legittima, prima dell'atto finale e non è configurabile un affidamento qualificato del concorrente.

• art. 9 dell'avviso pubblico n. 22/2021

  Il provvedimento dirigenziale di concessione in uso costituiva l'atto finale della procedura, necessario prima della stipula del contratto.

• art. 8 dell'avviso pubblico n. 22/2021

  Il presente avviso non costituisce proposta contrattuale e non vincola in alcun modo il Comune di Napoli che si riserva pertanto di decidere, a proprio insindacabile giudizio, di sospendere e/o annullare i risultati della procedura e non procedere all’aggiudicazione qualora nessuna delle proposte venga ritenuta conveniente o idonea alle disposizioni del presente avviso, o per sopravvenute motivazioni di esclusiva competenza, senza che i concorrenti possano richiedere indennità, compensi o risarcimenti di sorta.

  La clausola conferma il carattere non vincolante dell'avviso e la possibilità di interrompere la procedura prima dell'aggiudicazione definitiva, escludendo, nei limiti ritenuti validi dal giudice, pretese indennitarie o risarcitorie dei concorrenti.

• art. 22 ss. l. 241/1990

  La richiesta istruttoria è stata disattesa, tra l'altro, perché i pareri legali e la corrispondenza relativi a una lite potenziale o in atto sono sottratti all'accesso.

Massime di principio

• Prima dell'adozione del provvedimento finale di assegnazione, l'approvazione della graduatoria e la proposta di aggiudicazione hanno natura preliminare ed endoprocedimentale: non trasferiscono il bene né attribuiscono un diritto all'assegnazione e, di regola, non generano un affidamento qualificato del concorrente risultato primo.
• L'amministrazione può ritirare gli atti indittivi e gli atti endoprocedimentali di una procedura selettiva prima della sua conclusione, quando sussistano documentate ragioni di pubblico interesse, anche consistenti in un diverso apprezzamento dei presupposti già considerati; il sindacato giurisdizionale resta limitato ai casi di illogicità manifesta, abnormità o travisamento dei fatti.
• Il ritiro di atti preliminari della procedura, intervenuto prima dell'atto finale di assegnazione, rientra nella fisiologica sequenza procedimentale e non costituisce necessariamente revoca o annullamento d'ufficio di un provvedimento definitivo ai sensi degli artt. 21-quinquies o 21-nonies l. 241/1990.
• L'indennizzo previsto per la revoca presuppone la rimozione di un assetto di interessi finale e una posizione di affidamento qualificato; non è dovuto quando la procedura sia stata interrotta prima dell'adozione del provvedimento definitivo di assegnazione.
• La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione non sussiste se l'interruzione della procedura, anteriore alla conclusione del procedimento, è legittima e non ha leso un affidamento qualificato del concorrente.
• Una clausola dell'avviso pubblico che esclude indennità, compensi o risarcimenti in caso di mancata aggiudicazione o ritiro della procedura può essere ritenuta valida, poiché l'indennizzo da revoca ha natura compensativa ed è riferito a un diritto patrimoniale disponibile.

Come è indicizzato