Sentenza n. 5895/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’impresa aveva presentato al GSE una richiesta di verifica e certificazione relativa a un progetto unitario di riqualificazione energetica dell’illuminazione pubblica di quattro Comuni. Il GSE aveva comunicato il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990 e, dopo le osservazioni dell’impresa, aveva respinto la richiesta ritenendo non comprovate, con il necessario dettaglio, le date di realizzazione degli interventi indicate nei prospetti di rendicontazione. Il TAR aveva ritenuto che la società non avesse prodotto documentazione idonea ad attestare la data di avvio del progetto e che il diniego fosse sufficientemente motivato. In appello l’impresa ha dedotto, da un lato, la violazione della disciplina sui certificati bianchi, dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e par condicio, nonché il travisamento e l’erroneo apprezzamento del materiale istruttorio; dall’altro, la violazione degli artt. 3, 7 e 10-bis l. 241/1990, per non avere il GSE considerato adeguatamente le osservazioni procedimentali e i giornali dei lavori prodotti, dai quali sarebbero state ricavabili le date di inizio e avanzamento dei lavori nei diversi Comuni e comparti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello esaminando prioritariamente, secondo il principio della ragione più liquida, il motivo relativo al difetto di istruttoria e motivazione. Ha ritenuto illegittimo il diniego perché il GSE, pur avendo esaminato le osservazioni dell’impresa, non aveva valutato adeguatamente i giornali dei lavori redatti e sottoscritti dal direttore dei lavori, né aveva spiegato perché tali documenti non consentissero di verificare le date di realizzazione degli interventi e il raggiungimento della soglia minima di risparmio energetico entro il 4 aprile 2017. La disciplina di settore richiede che dalla documentazione possano desumersi informazioni sulla data di avvio del progetto, ma non prescrive specifiche tipologie documentali né impone una lettura restrittiva della prova, lasciando al GSE un margine di apprezzamento da esercitare secondo logica e ragionevolezza. Il Collegio ha inoltre osservato che, trattandosi di documenti relativi all’esecuzione di un appalto pubblico e redatti dal direttore dei lavori, quest’ultimo riveste la qualità di pubblico ufficiale e gli atti compiuti nell’esercizio dell’incarico hanno natura di atti pubblici. Anche prescindendo dal loro valore fidefaciente, i giornali dei lavori costituivano comunque elementi gravi, precisi e concordanti che il GSE avrebbe dovuto considerare e valutare. L’omessa valutazione ha determinato difetto di istruttoria e di motivazione. La sentenza del TAR è stata riformata e sono stati annullati i provvedimenti impugnati in primo grado. Sono rimasti assorbiti gli ulteriori profili di censura. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 13 Linee Guida EEN 9/11

  Documentazione da trasmettere per le verifiche e le certificazioni

  La documentazione deve consentire di desumere, tra l’altro, la data di avvio del progetto, senza che la disposizione imponga specifiche tipologie documentali o distingua tra interventi pubblici e privati; il GSE deve individuare la documentazione probante secondo logica e ragionevolezza.

• art. 16 d.m. 11 gennaio 2017

  Richiamato quale parametro della disciplina applicabile alle richieste di verifica e certificazione degli interventi di risparmio energetico.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto impone all’amministrazione di confrontarsi con le osservazioni presentate dall’interessato prima dell’adozione del diniego.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento di diniego deve esplicitare le ragioni per cui la documentazione e le osservazioni prodotte non risultano idonee a comprovare i presupposti dell’istanza.

• art. 7 d.lgs. 115/2008

  Richiamato dall’appellante quale parametro della disciplina degli interventi e degli incentivi di efficienza energetica.

• art. 29 d.lgs. 29/2011

  Richiamato dall’appellante quale parametro normativo della disciplina energetica applicabile.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Richiamato insieme all’art. 92, comma 2, c.p.c. quale base per la compensazione delle spese in presenza di eccezionali motivi.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Consente la compensazione delle spese per eccezionali motivi, ravvisati nella novità della questione e nel peculiare andamento del processo.

Massime di principio

• Quando una disciplina incentivante richiede che la documentazione consenta di desumere la data di avvio o di realizzazione di un progetto senza prescrivere tipologie documentali tassative, l’amministrazione deve valutare ogni documento pertinente secondo criteri di logica e ragionevolezza, senza imporre requisiti probatori ulteriori non previsti dalla disciplina.
• Il GSE, nel decidere una richiesta di verifica e certificazione degli incentivi energetici, deve esaminare concretamente le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto e motivare specificamente le ragioni per cui la documentazione prodotta non consente di accertare le date degli interventi e il raggiungimento delle soglie incentivanti.
• I giornali dei lavori redatti e sottoscritti dal direttore dei lavori nell’esecuzione di un appalto pubblico costituiscono documentazione che l’amministrazione non può ignorare nella verifica delle date di realizzazione degli interventi; anche a prescindere dalla loro natura di atti pubblici, possono integrare elementi gravi, precisi e concordanti utili all’accertamento dei fatti.
• È viziato per difetto di istruttoria e di motivazione il diniego di un incentivo che affermi genericamente l’insufficienza della documentazione senza spiegare perché gli atti prodotti dall’interessato, idonei in astratto a comprovare le circostanze rilevanti, non siano sufficienti nel caso concreto.

Come è indicizzato