Sentenza n. 6254/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego provinciale, già contestato davanti al TAR Puglia, sostenendo che la localizzazione dell'impianto in area agricola non fosse di per sé ostativa e che l'Amministrazione avesse erroneamente interpretato l'art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021 e l'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003. In appello ha dedotto l'omessa pronuncia e l'erroneità della sentenza di primo grado, il difetto di istruttoria e di motivazione, il travisamento dei fatti, la natura stereotipata o riferita ad altri progetti dei pareri regionali e dell'ARPA, l'erronea valutazione delle interferenze paesaggistiche, agricole ed ecologiche, la mancata considerazione delle osservazioni procedimentali e delle modifiche progettuali, la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, l'erronea qualificazione del progetto come impianto fotovoltaico ordinario anziché agrivoltaico e il mancato rispetto del favor per la diffusione delle fonti rinnovabili. Ha inoltre contestato il ricorso agli impatti cumulativi e all'indice di pressione cumulativa, nonché il bilanciamento tra interesse energetico e tutela del paesaggio, dell'ambiente e del suolo agricolo.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata integralmente confermata. Il Consiglio di Stato ha escluso l'omessa pronuncia, rilevando che il TAR aveva esaminato la questione relativa alle aree idonee. Ha chiarito che l'art. 20, comma 7, del d.lgs. n. 199 del 2021 impedisce di considerare la sola mancata inclusione dell'area tra quelle idonee come motivo ostativo, ma non vieta una valutazione concreta e adeguatamente motivata dell'incompatibilità dell'intervento con i valori paesaggistici, ambientali, agricoli e territoriali. Nel caso concreto il diniego era fondato su una pluralità di autonome ragioni: interferenza con il Piano Paesaggistico Territoriale Regionale e con il bene paesaggistico Fosso Canale, alterazione della trama agraria storica e della continuità ecologica, consumo di suolo agricolo e incidenza su produzioni agricole di qualità, elevato impatto cumulativo degli impianti energetici già presenti, nonché insufficiente dimostrazione della continuità dell'attività agricola necessaria per qualificare il progetto come agrivoltaico. La verificazione disposta in appello ha confermato l'interferenza paesaggistica, l'incompatibilità complessiva del progetto e il superamento dell'indice regionale di pressione cumulativa, pari al 14,32% rispetto alla soglia del 3%. Il Collegio ha ritenuto adeguata l'istruttoria, svolta mediante acquisizione dei pareri delle amministrazioni competenti, conferenza di servizi, contraddittorio procedimentale e valutazione delle osservazioni. Ha escluso la violazione dell'art. 10-bis, poiché non è necessaria la confutazione analitica di ogni osservazione, essendo sufficiente che il provvedimento dimostri la loro effettiva considerazione e la permanenza delle ragioni ostative. Le valutazioni tecniche e paesaggistiche sono state ritenute sindacabili solo per manifesta illogicità, travisamento, errore tecnico macroscopico o incoerenza dell'istruttoria, vizi non riscontrati. Il giudice ha inoltre affermato che la disciplina sulle fonti rinnovabili non determina la prevalenza automatica dell'interesse energetico né abroga le prescrizioni dei piani paesaggistici, che restano cogenti. Le spese del grado sono state poste a carico dell'appellante e liquidate in complessivi 6.000 euro, oltre accessori, in favore della Regione Puglia e della Provincia di Brindisi.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Disciplina il procedimento per il rilascio del Provvedimento autorizzatorio unico regionale, nell'ambito del quale sono stati acquisiti i titoli e le valutazioni necessarie per il progetto.

• art. 14-ter l. 241/1990

  Disciplina la conferenza di servizi decisoria simultanea e sincrona svolta per l'acquisizione dei pareri e delle determinazioni necessarie.

• art. 14-quater l. 241/1990

  Richiamato quale fondamento della conferenza di servizi decisoria e della determinazione conclusiva.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L'obbligo di valutare le osservazioni al preavviso di rigetto è assolto quando il provvedimento finale dimostra che esse sono state considerate e spiega la permanenza delle ragioni ostative, senza necessità di confutazione analitica di ogni deduzione.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato con riferimento all'obbligo di motivazione del diniego e alla necessità che le ragioni ostative risultino dall'istruttoria e dal provvedimento finale.

• art. 20, comma 7, d.lgs. 199/2021

  La mancata inclusione di un'area tra quelle idonee non può, da sola, impedire l'installazione di impianti da fonti rinnovabili; resta però possibile accertare, con istruttoria e motivazione adeguate, la concreta incompatibilità dell'intervento con altri interessi pubblici.

• art. 20 d.lgs. 199/2021

  La disciplina delle aree idonee deve essere applicata tenendo conto anche della tutela del patrimonio culturale e del paesaggio e non introduce una prevalenza generalizzata dell'interesse energetico.

• art. 22 d.lgs. 199/2021

  Prevede un regime procedimentale speciale per il parere paesaggistico con riferimento agli impianti localizzati in aree qualificate come idonee, senza incidere sulla disciplina sostanziale dei piani paesaggistici.

• art. 12, comma 7, d.lgs. 387/2003

  La localizzazione degli impianti da fonti rinnovabili deve considerare, tra l'altro, la tutela delle produzioni agricole di pregio e dei valori paesaggistici; la destinazione agricola non è un divieto automatico, ma rileva nel bilanciamento concreto degli interessi.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  L'autorizzazione unica può consentire la realizzazione dell'impianto e, ove necessario, produrre effetti di variante urbanistica, ma non esclude la verifica della compatibilità paesaggistica e ambientale.

• art. 145, comma 3, d.lgs. 42/2004

  Le prescrizioni dei piani paesaggistici sono immediatamente cogenti, prevalgono sugli strumenti di pianificazione territoriale e vincolano gli interventi di trasformazione del territorio, inclusi quelli per la produzione di energia rinnovabile.

• artt. 135 e ss. d.lgs. 42/2004

  Costituiscono il quadro normativo dei piani paesaggistici, la cui efficacia conformativa non viene meno per effetto della disciplina nazionale sulle fonti rinnovabili.

• artt. 9 e 117 Cost.

  Fondano la rilevanza costituzionale della tutela del paesaggio, del patrimonio culturale e dell'ambiente nel bilanciamento con l'interesse alla produzione di energia da fonti rinnovabili.

• D.M. 10 settembre 2010

  Richiamato quale fonte delle Linee guida ministeriali in materia di autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili.

• art. 37 l.r. Puglia n. 51/2021

  Richiamato dall'appellante nel quadro della disciplina regionale rilevante per la localizzazione degli impianti da fonti rinnovabili.

Massime di principio

• La mancata inclusione di un'area tra quelle idonee ai sensi dell'art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021 non può costituire, da sola, motivo ostativo alla realizzazione di un impianto da fonti rinnovabili; tuttavia l'Amministrazione può negare l'autorizzazione quando, sulla base di un'istruttoria concreta e di una motivazione adeguata, accerti l'incompatibilità dell'intervento con i valori paesaggistici, ambientali, agricoli o territoriali coinvolti.
• La disciplina di promozione delle fonti rinnovabili non attribuisce all'interesse energetico una prevalenza automatica sugli interessi paesaggistici e ambientali. L'autorizzazione richiede un bilanciamento concreto tra interessi pubblici di rilievo primario, nel rispetto delle prescrizioni dei piani paesaggistici.
• Le prescrizioni dei piani paesaggistici conservano efficacia cogente e conformativa anche per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili; la valutazione di compatibilità deve quindi verificare la conformità dell'intervento alle prescrizioni applicabili al sito, senza che la disciplina sulle aree idonee determini l'abrogazione o la disapplicazione dei piani paesaggistici.
• Nella valutazione di un impianto energetico devono essere considerate unitariamente anche le opere di connessione e le infrastrutture accessorie, quando concorrono a determinare l'incidenza complessiva dell'intervento sul territorio; non è consentito frammentare artificiosamente il progetto per ridurne l'impatto apparente.
• La qualificazione di un impianto come agrivoltaico richiede la dimostrazione concreta della relazione funzionale e della continuità dell'attività agricola insieme alla produzione energetica; la mera previsione o disponibilità astratta di attività agricole non è sufficiente.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali dell'Amministrazione verifica la logicità, la coerenza dell'istruttoria, l'assenza di travisamento, errore tecnico macroscopico e manifesta irragionevolezza, ma non consente al giudice di sostituire una propria valutazione tecnica a quella amministrativa plausibile e adeguatamente motivata.

Come è indicizzato