Sentenza n. 2709/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti contro i provvedimenti con cui il GSE aveva richiesto documentazione nell'ambito del controllo di 62 richieste di verifica e certificazione dei risparmi (RVC), concesso solo parzialmente la proroga richiesta, sospeso l'erogazione dei titoli di efficienza energetica, annullato le RVC e richiesto la restituzione degli incentivi già erogati. L'appellante ha dedotto: l'illegittimità delle richieste documentali per violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, leale collaborazione, partecipazione, trasparenza e legittimo affidamento; l'insufficienza del termine assegnato; l'assenza delle gravi ragioni richieste dall'art. 21-quater l. 241/1990 per la sospensione; la violazione dei presupposti temporali e sostanziali dell'autotutela di cui all'art. 21-nonies l. 241/1990; l'illegittima equiparazione della mera carenza documentale alla presentazione di dichiarazioni false o mendaci, con conseguente recupero integrale degli incentivi; l'illegittimità della proposta del GSE di restituzione mediante vendita di titoli equivalenti. Il GSE ha chiesto il rigetto, riproponendo anche eccezioni di inammissibilità o improcedibilità.

La decisione

L'appello è stato accolto parzialmente. Il primo motivo è stato respinto: le Linee guida EEN 9/11 impongono la conservazione, per la durata della vita tecnica dell'intervento, della documentazione idonea a verificare quanto dichiarato e consentono al GSE di richiedere documenti ulteriori rispetto a quelli inizialmente trasmessi, purché le richieste e il termine siano ragionevoli. Nel caso concreto il termine è stato ritenuto congruo, anche perché la stessa società aveva indicato tempistiche non superiori a 30 giorni e il GSE aveva concesso una proroga ulteriore di 30 giorni. Sono state escluse violazioni dei principi di collaborazione, partecipazione e trasparenza e non è stato riconosciuto un legittimo affidamento dell'impresa. Il secondo motivo, relativo alla sospensione, è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse dopo l'adozione dell'annullamento delle RVC. Il Collegio ha tuttavia precisato, in via generale e incidentale, che la sospensione deve essere adeguatamente motivata e che le gravi ragioni devono, di regola, essere concrete, previamente verificate e riferibili al beneficiario; anche un pericolo presunto deve essere valutato e motivato. Il terzo motivo è stato respinto: il limite di 18 mesi dell'art. 21-nonies l. 241/1990 non era applicabile retroattivamente alle violazioni accertate prima dell'entrata in vigore della disciplina del 2020. Prima di tale riforma il GSE poteva verificare i requisiti senza il limite temporale successivamente introdotto, e l'interesse pubblico è stato ritenuto sussistente in caso di indebita erogazione di sovvenzioni. Il quarto motivo è stato accolto. La mera mancata produzione o carenza documentale non è automaticamente equiparabile alla presentazione di dati o dichiarazioni false, mendaci o contraffatte. In assenza di una contestazione specifica di falsità e poiché il provvedimento risultava fondato sull'omessa esibizione della documentazione, il GSE non poteva disporre il recupero integrale degli incentivi già erogati. Le RVC devono essere considerate autonomamente e l'annullamento conseguente a verifica produce effetti ex nunc, con salvezza delle rendicontazioni già approvate, salvo il caso di dichiarazioni false o mendaci. Sono stati quindi annullati, in parte qua, il provvedimento del 15 maggio 2018, limitatamente alla restituzione degli incentivi pregressi, e quello del 29 maggio 2018 di quantificazione e richiesta di restituzione. Il quinto motivo è stato respinto: il GSE aveva richiesto la restituzione della somma e si era limitato a dichiararsi disponibile a consentirla mediante vendita di titoli equivalenti, senza imporre tale modalità. Le spese del doppio grado sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 14 Linee guida EEN 9/11

  «Il soggetto responsabile delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi effettua i controlli a campione»; i titolari dei progetti «sono tenuti a conservare, per un numero di anni pari a quelli di vita tecnica» degli interventi, la documentazione idonea al riscontro di quanto dichiarato.

  La disposizione consente al GSE di effettuare controlli e impone al titolare del progetto di conservare la documentazione idonea a verificare le dichiarazioni e il rispetto della disciplina applicabile.

• art. 21-quater l. 241/1990

  La sospensione dell'efficacia o dell'erogazione deve fondarsi su gravi ragioni adeguatamente motivate; tali ragioni devono, di regola, essere concrete, previamente verificate e riferibili al beneficiario.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il limite temporale di 18 mesi introdotto dalla legge n. 124/2015 non opera retroattivamente rispetto a violazioni accertate prima dell'entrata in vigore della disciplina del 2020.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Costituisce la base normativa dei poteri del GSE di verifica e di annullamento o decadenza nell'ambito degli incentivi energetici.

• art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  «qualora [...] tali difformità non derivino da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente»; «sono fatte salve le rendicontazioni già approvate»

  La carenza o difformità documentale deve essere distinta dalla falsità dichiarativa. In assenza di dichiarazioni false o mendaci, il rigetto o l'annullamento opera secondo il regime previsto dalla norma, con salvezza delle rendicontazioni già approvate e, per l'annullamento conseguente a verifica, con effetti ex nunc.

• art. 12, comma 14, d.m. 11 gennaio 2017

  «a) la presentazione al GSE di dati non veritieri o documenti falsi, mendaci o contraffatti»; «b) l’indisponibilità della documentazione da conservare obbligatoriamente»

  La norma individua come fattispecie rilevanti, ma distinte, la falsità dei dati o documenti e l'indisponibilità della documentazione obbligatoria; le due ipotesi non sono automaticamente sovrapponibili.

Massime di principio

• Il GSE può richiedere, nell'ambito dei controlli sulle richieste di verifica e certificazione dei risparmi, documentazione ulteriore rispetto a quella inizialmente trasmessa, purché la richiesta sia funzionale alla verifica della veridicità e attendibilità delle dichiarazioni, ragionevole e accompagnata da un termine congruo per l'adempimento.
• La sospensione dell'erogazione di incentivi ai sensi dell'art. 21-quater l. 241/1990 non può fondarsi sul solo avvio di un procedimento di verifica: le gravi ragioni devono essere adeguatamente motivate e, di regola, concretamente accertate, previamente verificate e riferibili al beneficiario; anche un pericolo presunto deve essere specificamente valutato e motivato.
• Il limite di 18 mesi previsto dall'art. 21-nonies l. 241/1990 non si applica retroattivamente ai provvedimenti di decadenza o annullamento adottati in relazione a violazioni accertate prima dell'entrata in vigore della riforma del 2020.
• La mera carenza o omessa produzione della documentazione richiesta nell'ambito dei controlli sugli incentivi non è automaticamente equiparabile alla presentazione di dati o dichiarazioni falsi, mendaci o contraffatti. In assenza di una specifica contestazione e prova della falsità, non è legittimo disporre il recupero integrale degli incentivi già erogati; le rendicontazioni già approvate restano salve e l'annullamento conseguente a verifica opera ex nunc.

Come è indicizzato